ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗАКУПОЧНЫХ ПРОЦЕССОВ КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Рассмотрены организационно-методические вопросы ведомственного контроля закупочных процессов для целей обеспечения экономической безопасности бюджетных учреждений. На основе проведённого анализа специальной экономической литературы и практики осуществления госзакупок, в соответствии с действующим законодательством, в настоящее время сформирован системный подход, обеспечивающий полноту правового регулирования, взаимосвязь всех необходимых этапов и процессов закупок. В связи с этим создана единая информационная система (ЕИС) в сфере закупок, которая позволяет в автоматическом режиме осуществлять мониторинг публикуемых (неопубликованных) заказчиками сведений на официальном портале закупок и сопоставление этих сведений в целях выявления несоответствий (планы закупок, планы-графики, извещения о проведении закупок, протоколы и отчёты по контрактам). Это способствует дальнейшему развитию добросовестной конкуренции и противодействию коррупции посредством осуществления мониторинга действующих на рынке цен, обеспечению прозрачности деятельности как заказчиков, так и поставщиков в сфере госзакупок. Особое внимание уделено организации и методическим подходам осуществления выездных и документарных ведомственных проверок. При осуществлении ведомственного контроля в сфере закупок предложено использовать табличные формы сбора информации по закупкам. Отмечается необходимость формирования внутренней политики обеспечения экономической безопасности бизнес-процессов и методологии оценки их рисков на уровне бюджетного учреждения, что будет способствовать повышению эффективности как внутреннего, так и ведомственного контроля.

Ключевые слова:
ведомственный контроль, закупки, бизнес-процессы, экономическая безопасность, эффективность, бюджетные учреждения
Текст
Введение В современных условиях проблемам обеспечения экономической безопасности хозяйствующими субъектами уделяется значительное внимание. С этой целью разрабатываются концепции экономической безопасности, направленные на своевременное выявление и устранение угроз и рисков [1-5]. Одним из эффективных инструментов, позволяющих повысить уровень экономической безопасности, является ведомственный контроль бизнес-процессов, в частности закупочных процессов, а также осуществление экономической экспертизы целевого и эффективного расходования бюджетных средств [6-8]. Эффективность деятельности бюджетных учреждений в этой сфере напрямую зависит от качества реализации и скоординированности целого ряда процессов, выполняемых смежными подразделениями [9, 10]. Осуществление ведомственного контроля в сфере закупок бюджетных учреждений В настоящее время действует несколько федеральных законов, регламентирующих поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, которые подлежат применению в части, не противоречащей нормам, содержащимся в Гражданском кодексе РФ. Прежде всего, это Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. Закон о контрактной системе, прежде всего, направлен на совершенствование закупочной деятельности, обеспечение гласности и прозрачности закупок, развитие добросовестной конкуренции, противодействие коррупции. Таким образом, законодательно установлен системный подход, обеспечивающий полноту правового регулирования, взаимосвязь всех необходимых этапов и процессов закупок, а также ответственность субъектов федеральной контрактной системы. В качестве наиболее существенных новшеств в этой сфере можно выделить следующие [11]: - размещение на официальном интернет-сайте информации о проведении процедур, планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта; - введение качественного аудита результатов исполнения контрактов и института общественного контроля за государственными закупками; - введение института контрактной службы заказчиков - подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законом, и достижение поставленных задач в результате исполнение контракта; - установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощённой короткой процедуры - запроса предложений; - введение процедуры изменения и расторжения контракта. Возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте; - появление антидемпинговых мер; - перевод закупок за счёт внебюджетных источников под действие Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; - необходимость обоснования всех закупок учреждения и расширение критериев оценки заявок участников торгов и т. д. Анализ специальной экономической литературы и практики осуществления госзакупок свидетельствует о наличии множества проблем в сфере закупочной деятельности бюджетных учреждений. Существующий порядок в этой сфере создаёт благоприятную среду для совершения различного рода правонарушений. Так, только в 2016 г. прокурорами выявлено 149,3 тыс. нарушений законодательства на рынке закупок, с целью пресечения которых внесено 33,8 тыс. представлений, принесено 6,7 тыс. протестов на незаконные правовые акты, а также привлечено к административной и дисциплинарной ответственности около 40 тыс. виновных лиц, по материалам проверок возбуждено 620 уголовных дел [12]. В сложившейся ситуации важно не только совершенствовать нормативно-правовую и методологическую базу осуществления государственных и муниципальных закупок от планирования до полного исполнения контрактов, но и разработать методические подходы к повышению эффективности ведомственного контроля закупочных процессов в целях обеспечения экономической безопасности. В настоящее время ведомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных им заказчиков осуществляется в соответствии со ст. 100 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В соответствии с его требованиями создана единая информационная система (ЕИС) в сфере закупок, которая в определённой мере обеспечивает системный подход: - по формированию, обработке, хранению и предоставлению данных участникам контрактной системы; - контролю за информацией о закупках; - использованию усиленной неквалифицированной электронной подписи для подписания электронных документов; - подаче заявок в электронной форме на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и открытие доступа к таким заявкам; - созданию региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, которые должны быть интегрированы в ЕИС. Внедрение на практике ЕИС одновременно предполагает введение системы автоматического мониторинга и привлечения к административной ответственности руководителей и должностных лиц заказчиков за нарушения в сфере закупок. В автоматическом режиме, в частности, может осуществляться мониторинг публикуемых (неопубликованных) заказчиками сведений на официальном портале закупок и сопоставление этих сведений в целях выявления несоответствий: планы закупок, планы-графики, извещения о проведении закупок, протоколы и отчёты по контрактам. В перспективе это позволит также проводить мониторинг действующих на рынке цен, координировать работу заказчиков и поставщиков. Отметим, что Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 № 89, предусматривают два вида проверок: выездные и документарные. При этом только выездные проверки предусматривают необходимость: - обеспечения условий для проведения мероприятий ведомственного контроля, в том числе о предоставлении помещения для работы, средств связи, иных необходимых средств и оборудования; - беспрепятственного доступа на территорию, в помещения, здания заказчика (в необходимых случаях на фотосъёмку, видеозапись, копирование документов) при предъявлении должностными лицами, уполномоченными на проведение ведомственного контроля, служебных удостоверений и уведомления с учётом требований законодательства РФ о защите государственной тайны. Соответственно, можно сделать вывод, что документарная проверка проводится по месту нахождения контролирующего органа и в процессе её осуществления, в первую очередь, рассматриваются имеющиеся в распоряжении контролирующего органа документы заказчика, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях, иные документы о результатах осуществлённого в отношении заказчика контроля. Однако вне зависимости от формы проведения проверки при осуществлении ведомственного контроля необходимо проверять ограничения и запреты, установленные контрактным законодательством, требования к обоснованию и обоснованности закупок, правильность определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Как правило, документарные проверки проводятся при осуществлении контроля поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги. Два основных вопроса такого контроля - соответствие условиям контракта и целям осуществления. До начала проверки учреждению-заказчику в обязательном порядке необходимо направить соответствующее уведомление. Его цель - информировать о проверке и запросить необходимые документы. Учитывая, что перечень проверяемых документов не утверждён, можно ориентироваться на уведомления о документарных проверках закупочного процесса прошлого года. Запрашиваемые в текущем году документы условно можно разделить на две группы: - первичные, организационно-распорядительные, контрактные и другие документы заказчика; - табличные формы, которые заполняются заказчиком на основе имеющихся у него документов. Таким образом, фактически учреждения-заказчики самостоятельно осуществляют предпроверочный анализ. Следует отметить, что даже налоговые органы не сразу осознали необходимость такого анализа. Он стал обязательным в соответствии с Концепцией системы планирования выездных налоговых проверок. Для камеральных налоговых проверок, которые как бы являются аналогом документарных, регламент предпроверочного анализа до настоящего времени не разработан. Методический инструментарий ведомственного контроля закупок в обеспечении экономической безопасности бюджетных учреждений При проверке документов заказчика в первую очередь проверяющим необходимо ознакомиться с план-графиком и всеми его редакциями в течение проверяемого периода с указанием даты его утверждения (изменений), а также размещения на официальном сайте. Отдельный вопрос контроля, как правило, посвящён контрактной службе (контрактному управляющему). Это прежде всего изучение сведений об их составе и структуре, проверка наличия приказа о создании, об утверждении состава, о взаимодействии контрактной службы с иными подразделениями заказчика. Также изучаются документы, подтверждающие наличие у работников контрактной службы (контрактного управляющего) высшего образования или дополнительного профессионального образования. Если образование в сфере закупок ещё не получено, то учреждению необходимо предоставить документы о профессиональном (дополнительном профессиональном) образовании в сфере размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных (муниципальных) нужд. В соответствии с ч. 23 ст. 112 Закона № 44-ФЗ такой уровень образования допускался до 1 января 2017 г. Проверка закупок осуществляется выборочным методом, но по каждой закупке учреждение должно предоставить: - извещения и документацию о проведении закупок; - протоколы, составленные в ходе проведения закупок; - контракты (договоры), дополнительные соглашения к ним; - документы, содержащие ценовую информацию, использованную при расчётах начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе ответы на запросы ценовых предложений, скриншоты сайтов из сети Интернет и другие документы; - платёжные поручения, банковские гарантии, подтверждающие внесение обеспечения исполнения контрактов (договоров); - документально оформленные отчёты о невозможности и нецелесообразности использования иного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, когда необходимость составления таких отчётов предусмотрена законом [13, 14]. При возникновении спорных ситуаций с исполнителем требуется представление дополнительных документов, подтверждающих: - направление требований о взыскании неустойки, претензии, копии исковых заявлений; - взыскание неустойки (пени, штрафа), удержание обеспечения исполнения контракта с недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя); - решения об одностороннем отказе от исполнения контракта; - уведомления об одностороннем отказе от исполнения контракта, квитанции об отправке уведомлений. Если процесс проверяемой закупки завершён, то у заказчика следует запросить документы: - отчёты об исполнении контракта и (или) о результатах отдельного этапа исполнения контракта; - документы, подтверждающие приёмку (акты приёмки, товарно-транспортные накладные и т. д.) поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги; - документы, подтверждающие проведение экспертизы (заключения о проведении экспертизы) поставленного товара (выполненной работы, оказанной услуги); - первичные документы учёта поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги. В практике осуществления ведомственного контроля в сфере закупок следует широко использовать табличные формы сбора информации по закупкам. Так, например, к уведомлению о проведении проверки первоначально прилагалась табличная форма справки о проведённых закупках за проверяемый период. Эта справка в последующем заполнялась учреждением самостоятельно. В частности, в ней отражается следующая информация: - совокупный годовой объём закупок; - годовой объём закупок, осуществлённых на сумму, не превышающую 100 тыс. руб.; - годовой объём закупок, осуществлённых запросом котировок; - годовой объём закупок, осуществлённых среди субъектов малого предпринимательства (социально ориентированных некоммерческих организаций); - НМЦК и цена контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В данную таблицу также целесообразно включать сведения обо всех проведённых закупках заказчика, в том числе осуществлённых у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), отражаемые в хронологическом порядке с начала проверяемого периода времени, включая номер закупки (при наличии), способ закупки, наименование объекта. В отдельной таблице целесообразно расшифровать годовой объём закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб.; 100 тыс. руб. В расшифровку необходимо включить не только реквизиты контракта, но и наименование объекта закупки, а также цену контракта (отдельно по каждому пункту). Отдельную табличную форму следует заполнить только по закупкам, отобранным для выборочной проверки. В ней следует отразить справочную информацию об использовании поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги. Заключение Экономическая безопасность бюджетного учреждения представляет собой свойство его экономической системы адекватно реагировать на внешние и внутренние угрозы в целях самосохранения и развития посредством перестройки внутренней структуры и коррекции параметров функционирования. Изменения правового статуса бюджетных учреждений и организационно-экономических условий осуществления их деятельности серьёзно повлияли на механизмы управления и обеспечения их экономической безопасности. В структуре контрактной системы ведомственный контроль является одним из ключевых элементов контроля закупочной деятельности бюджетных учреждений. Практика показывает, что все операции и документы, истребуемые в процессе ведомственной проверки закупок, относятся к зоне ответственности контрактной службы. В новых условиях развитие методического инструментария ведомственного контроля закупочных процессов бюджетных учреждений необходимо осуществлять на основе формирования внутренней политики обеспечения экономической безопасности бизнес-процессов и методологии оценки их рисков. Это обеспечит повышение эффективности и действенности как внутреннего, так и ведомственного контроля закупочной деятельности.
Список литературы

1. Ахмедов А. З. Внутренний финансовый контроль закупок и экономическая безопасность государственного вуза // Учётно-аналитические инструменты исследования экономики региона: материалы II Всероссийской науч.-практ. конф. (Махачкала, 20-21 ноября 2015 г.). Махачкала: Изд-во ДГУ, НИЦ Апробация, 2015. С. 62-67.

2. Вахрамеев Р. А. К вопросу о контроле в сфере закупок, осуществляемом финансовыми органами // Российская наука: актуальные исследования и разработки: материалы III Всероссийской заочной науч.-практ. конф. (Самара, 17 марта 2017 г.). Самара: Изд-во СГЭУ. 2017. Ч. 1. С. 328-331.

3. Гаджиев Н. Г. Организационно-экономические механизмы повышения эффективности государственных закупок вуза // Юрист вуза. 2017. № 3. С. 30-41.

4. Гаджиев Н. Г., Ахмедова Х. Г. Экспертно-экономические исследования в условиях внедрения информационных технологий // Вестн. Астрахан. гос. техн. ун-та. Сер.: Экономика. 2010. № 2. С. 225-232.

5. Гаджиев М. Н. Экономико-правовые аспекты регулирования закупочной деятельности в бюджетных учреждениях // Профессиональный стандарт «Бухгалтер»: вызовы и перспективы: материалы III Междунар. науч.-практ. конф. (Астрахань, 15 ноября 2017 г.). М.: РУСАЙНС, 2018. С. 33-37.

6. Гаджиев Н. Г., Ахмедова Х. Г., Гаджиев М. Н. Внутренний финансовый контроль расходования бюджетных средств по закупкам в сфере высшего профессионального образования // Актуальные проблемы реформирования экономики: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. (Астрахань, 15 декабря 2014 г.). Астрахань: НИЦ Апробация, 2015. С. 187-192.

7. Гаджиев Н. Г., Гаджиев М. Н. Внешний финансовый контроль и внутренний аудит в сфере закупок вуза. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2016. 142 с.

8. Генеральной прокуратурой Российской Федерации организованы системные мероприятия по противодействию правонарушениям на рынке закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1177297/ (дата обращения: 25.08.2018).

9. Глинская О. С., Некруткина И. А. Формирование механизма внутрихозяйственного контроля сферы общественного питания в целях повышения экономической безопасности // Инновационное развитие экономики. 2017. № 2 (38). С. 319-322.

10. Дёгтев Г. В., Гладилина И. П., Панкова Л. Н., Половова Т. А., Сергеева С. А., Гурова А. С., Васильева И. А., Спиридонов А. В., Тюсина Л. С. Общественный контроль в государственных и муниципальных закупках // Общественный контроль в сфере закупок: моногр. Чехов: Центр образовательного и научного консалтинга, 2016. С. 25-36.

11. Иофина Ю. А. Государственный финансовый контроль в сфере государственных закупок // Развитие финансовых отношений в период становления цифровой экономики: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 01 марта 2018 г.) / под ред. А. Ю. Румянцевой. СПб.: Изд-во СПбУТУиЭ, 2018. С. 190-198.

12. Короткова А. В. Развитие контрольного обеспечения экономической безопасности хозяйствующего субъекта // Инновационное развитие экономики. 2017. № 2 (38). С. 277-287.

13. Сергеева Э. В. К вопросу о контроле при проведении государственных и муниципальных закупок // Государственный и муниципальный финансовый контроль. 2016. № 1. С. 41-44.

14. Чергик А. Г., Храмченко А. А. Государственные закупки и их финансовый контроль // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 6 (22). С. 63-66.