ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: МОДЕЛИ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Авторы:
1.
Астраханский государственный технический университет
(старший преподаватель кафедры производственного менеджмента)
2.
Астраханский государственный технический университет
Россия
Россия
3.
Астраханский государственный технический университет
(профессор кафедры производственного менеджмента)
Тип:
Статья
Страницы:
с 70
по 77
Статус:
Опубликован
Получено:
05.12.2018
Одобрено:
25.12.2018
Опубликовано:
25.12.2018
Классификаторы:
ВАК 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
УДК [334.72:334.012.3]:346.24/.26(470)
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
УДК [334.72:334.012.3]:346.24/.26(470)
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
Язык материала:
русский
Ключевые слова:
государственно-частное партнёрство, публичный партнёр, частный партнёр, модели ГЧП, организационно-правовые формы ГЧП, механизмы реализации ГЧП
Аннотация (русский):
Развитие государственно-частного партнёрства (ГЧП) в российской экономике обусловлено необходимостью обеспечения стабильных темпов экономического роста и повышения качества жизни населения. Несовершенство нормативно-правового законодательства в области ГЧП, отсутствие чётко разграниченных терминов и понятий, масштабность и стратегическая значимость проектов ГЧП предопределили многочисленные теоретические исследования, результаты которых подтверждают высокую терминологическую неопределённость характеристик и систематизации моделей, форм и механизмов реализации ГЧП. Изучение современного понятийно-терминологического аппарата ГЧП позволило уточнить понятия «модель ГЧП», «организационно-правовая форма ГЧП», «механизм реализации» и их соотношение, обосновать критерии разграничения и выделить модели организации, участия в капитале и договорную модель как приоритетные направления взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, на базе которых систематизированы организационно-правовые формы ГЧП и механизмы их реализации. Представлена классификация моделей, форм и механизмов реализации ГЧП; установлено, что «слабым» местом с точки зрения детализации содержания и порядка действий являются механизмы реализации ГЧП, что обусловлено отсутствием или несовершенством нормативных документов и методических рекомендаций, а также уникальностью условий организации и реализации проекта ГЧП. Рекомендовано разрабатывать механизмы реализации на основе действующего законодательства, но с учётом зарубежного опыта, состояния внешней среды российской экономики и специфики конкретного проекта ГЧП. Выявлены дополнительные преимущества, которые позволяют унифицировать терминологический и понятийный аппарат в сфере ГЧП.
Развитие государственно-частного партнёрства (ГЧП) в российской экономике обусловлено необходимостью обеспечения стабильных темпов экономического роста и повышения качества жизни населения. Несовершенство нормативно-правового законодательства в области ГЧП, отсутствие чётко разграниченных терминов и понятий, масштабность и стратегическая значимость проектов ГЧП предопределили многочисленные теоретические исследования, результаты которых подтверждают высокую терминологическую неопределённость характеристик и систематизации моделей, форм и механизмов реализации ГЧП. Изучение современного понятийно-терминологического аппарата ГЧП позволило уточнить понятия «модель ГЧП», «организационно-правовая форма ГЧП», «механизм реализации» и их соотношение, обосновать критерии разграничения и выделить модели организации, участия в капитале и договорную модель как приоритетные направления взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, на базе которых систематизированы организационно-правовые формы ГЧП и механизмы их реализации. Представлена классификация моделей, форм и механизмов реализации ГЧП; установлено, что «слабым» местом с точки зрения детализации содержания и порядка действий являются механизмы реализации ГЧП, что обусловлено отсутствием или несовершенством нормативных документов и методических рекомендаций, а также уникальностью условий организации и реализации проекта ГЧП. Рекомендовано разрабатывать механизмы реализации на основе действующего законодательства, но с учётом зарубежного опыта, состояния внешней среды российской экономики и специфики конкретного проекта ГЧП. Выявлены дополнительные преимущества, которые позволяют унифицировать терминологический и понятийный аппарат в сфере ГЧП.
Ключевые слова:
государственно-частное партнёрство, публичный партнёр, частный партнёр, модели ГЧП, организационно-правовые формы ГЧП, механизмы реализации ГЧП
государственно-частное партнёрство, публичный партнёр, частный партнёр, модели ГЧП, организационно-правовые формы ГЧП, механизмы реализации ГЧП
Введение В последние десятилетия в национальных экономиках получила развитие особая система взаимодействия государства и бизнеса - государственно-частное партнёрство (ГЧП), представляющая институциональный и организационный альянс государственной власти и субъектов предпринимательства с целью реализации стратегически и социально значимых проектов. Широкое распространение ГЧП в различных видах экономической деятельности обусловило многочисленные исследования в этой области (более 20 000 работ с 2010 г.), содержанием которых являются не только практические аспекты реализации проектов ГЧП, но и категориально-понятийный аппарат, что привело к неоднозначности применения отдельных терминов и обусловило актуальность темы настоящего исследования. Современные подходы к терминологии в сфере государственно-частного партнёрства Термин «государственно-частное партнёрство» является переводом с английского языка «public-private partnership», при этом «public» употребляется в общеизвестном понятии «государство», которое представлено федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти или уполномоченными ими лицами (публичные партнёры), с другой стороны «private», в качестве частных партнёров выступают российские юридические лица, с которыми заключено соглашение (гражданско-правовой договор), целью которого является регулирование условий и порядка взаимодействия сторон. Многообразие трактовок понятия ГЧП в российской литературе (А. В. Белицкая, В. Г. Варнавский, М. В. Вилисов, А. Г. Зельднер, В. А. Кабашкин, И. Н. Ткаченко и др.) было обусловлено отсутствием и ограниченностью нормативной базы, а также новизной данного явления в российской экономике. С принятием в 2015 г. Федерального закона № 224 «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ГЧП определено как «юридически оформленное на определённый срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнёра, с одной стороны, и частного партнёра, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнёрстве, соглашения о муниципально-частном партнёрстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [1]. Таким образом, основными характеристиками ГЧП являются: - юридически оформленное сотрудничество публичного и частного партнёров в форме соглашения (гражданско-правового договора); - чётко определённый срок; - объединение ресурсов; - распределение рисков сотрудничества; - взаимный интерес публичного и частного партнёров. Зарубежный опыт развития ГЧП позволяет сделать вывод, что степень конкретного участия публичного и частного партнёра и условия их сотрудничества могут существенно различаться. В этой связи, исследуя процессы взаимодействия государства и частных партнёров, ряд авторов использует такую характеристику ГЧП как «модель сотрудничества государства и бизнеса», определяющую его организационно-правовые формы. Так, В. А. Кабашкин выделяет две модели сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП: институциональную и контрактную. Институциональная модель реализуется в формах совместного участия в капитале компании - частного партнёра и иного долевого участия, т. е. создание хозяйственных обществ, совместных предприятий, госкорпораций. Контрактная модель основана на договорных отношениях (контракты на управление, строительство, эксплуатацию объектов, аренда, концессия и т. д.), сохраняющих государством право собственности на объект соглашения [2]. Данный подход сужает возможные организационно-правовые формы взаимодействия государства и бизнеса. Авторы [3] в зависимости от целей партнёрства государства и бизнеса подразделяют модели на четыре группы: организации (концессии), кооперации (кооперация государства, бизнеса и науки при разработке и реализации стратегий, отраслевых программ, инновационных проектов и др.), интеграции (особые экономические зоны, кластеры, формирование интеграционных структур), финансирования (аренда, лизинг, проектное финансирование и др.). В результате обобщения научных исследований в области ГЧП профессор Т. В. Юрьева выделила пять базовых моделей сотрудничества государства и частного бизнеса, различающихся особыми формами собственности, финансирования и управления: оператора, кооперации, концессии, договорная, лизинга; в качестве широко распространённых организационно-правовых форм - концессию (концессионное соглашение), «контракт жизненного цикла», соглашение о разделе продукции [4], тем самым «вычёркивая» получившие «бурное» развитие в последнее десятилетие в России такие формы взаимодействия как особые экономические зоны, госкорпорации и кластеры. Наиболее объективным, с точки зрения соответствия современным реалиям развития ГЧП, авторы считают подход А. В. Белицкой, которая классифицирует формы ГЧП на договорные (концессии, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления), корпоративные (хозяйственные общества со смешанным государственно-частным участием) и иные (особые экономические зоны, национальные проекты, федеральные целевые программы, венчурные фонды и др.) [5]. Особое мнение высказывает по данному вопросу Г. А. Борщевский, который подчёркивает, что ГЧП - это контрактная форма, т. е. юридический договор, который в соответствии с законом № 224-ФЗ, по мнению автора, может быть заключен только в одной форме - соглашения о ГЧП (СГЧП), из чего автор делает вывод, что другие формы договоров (арендные, госконтракты, международные соглашения и т. п.) не относятся к ГЧП [6]. С данной точкой зрения нельзя согласиться, т. к. в ст. 420 п. 1 Гражданского кодекса РФ договором признаётся соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей, что составляет сущность таких гражданско-правовых договоров, как договор возмездного оказания услуг, договор купли-продажи, договор поставки товаров, договор контрактации, договор аренды, в том числе финансовой, договор ренты, договор займа и кредита и другие сделки. Стороны могут выбрать любую известную форму договора ГЧП, смешанный договор, а также иную модель, не предусмотренную законом, но не противоречащую ему. В мировой практике (по данным Всемирного банка) к формам ГЧП относят контракты на управление и арендные договора, концессии, проекты, предполагающие новое строительство, частичную приватизацию активов [7], в РФ в теории и практике получили распространение следующие формы ГЧП: государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора; аренда государственного имущества; участие в капитале; концессии; соглашение о разделе продукции; контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности [8], что позволяет сделать вывод о целесообразности дальнейшего развития нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, регулирующей взаимоотношения, права и обязанности публичного и частного партнёров. Таким образом, следует констатировать, что в российской практике существует два подхода к систематизации форм ГЧП. В широком смысле любое взаимодействие государства и бизнеса, предполагающее со стороны государства софинансирование, участие в капитале, делегирование полномочий управления объектом соглашения, передачу имущественных прав частному партнёру и др., можно трактовать как ГЧП, что позволяет отнести реализацию федеральных целевых программ и национальных проектов, создание особых экономических зон, технопарков и технополисов, формирование интегрированных структур (государственных корпораций), кластеров, инвестиционных и венчурных фондов к формам ГЧП [3, 5]. Главной отличительной особенностью указанных форм ГЧП выступает опосредованное участие частного партнёра в их реализации в виде привлечения внебюджетных источников финансирования, договоров подряда на выполнение работ и услуг и др. Так, например строительство объектов Олимпиады-2014 было признано ГЧП в форме национального проекта, финансирование которого осуществлялось за счёт средств федерального бюджета, госкорпораций (ПАО «РЖД», АО «Газпром», ПАО «Сбербанк» и др.), частных инвесторов. Частные инвесторы в данном проекте участвовали опосредованно - через договор о кредитовании, заключенный с государственной корпорацией «Внешэкономбанк». Аналогичная схема опосредованного взаимодействия государства и частного бизнеса используется и в деятельности Инвестиционного фонда, Фонда развития промышленности, АО «Российская венчурная компания» и др. В узком смысле только соблюдение следующих условий позволяет сотрудничество государства и бизнеса трактовать как ГЧП: предметом ГЧП является государственная и/или муниципальная собственность, а также услуги; заключение гражданско-правового договора между публичным партнёром и частным партнёром (прямое участие частного партнёра), способного привлекать дополнительный капитал; чёткое распределение ответственности сторон; сбалансированное распределение рисков, что находит отражение в концессионных соглашениях, контрактах, договорах аренды, соглашениях о разделе продукции, созданиях хозяйственных обществ со смешанным капиталом. В рамках указанных форм ГЧП осуществляется объединение ресурсов государства и бизнеса: финансовых, материальных, информационных и человеческих, представляющих ценность для партнёрства, что проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в обмен на инвестиции и другие формы вложений от частного партнёра, механизм реализации которых подробно рассмотрен в монографиях и учебных пособиях ряда авторов [2, 4, 6, 8]. При этом, по мнению Г. А. Борщевского, проект, в котором нет доли частного внебюджетного финансирования, не может считаться ГЧП [6]. Неоднозначно в литературе представлены и механизмы реализации ГЧП, которые отдельными авторами отождествляются с моделями и формами. С целью разграничения данных понятий рассмотрим ниже их содержательные характеристики. Классификация моделей, форм и механизмов реализации государственно-частного партнёрства В теории моделирования экономических систем под моделью понимается «…условный образ объекта (в качестве которого могут выступать системы или понятия), формирующий представление о нём в некоторой форме, отличной от реального существования данного объекта» [9, с. 11]. Следовательно, модель сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП должна отображать его основные свойства - наличие взаимного интереса партнёров и преобладающий вид взаимодействия между ними в некоторой абстрактной форме. Форма как философская категория используется для обозначения специфической организации и упорядоченности содержания и охватывает систему устойчивых связей предмета. Применительно к ГЧП организационно-правовая форма - это юридически закреплённая система отношений между публичным и частным партнёром, регламентирующая их права, обязанности, ответственность и фиксирующая способ использования имущества. Выбор организационно-правовой формы ГЧП должен осуществляться с учётом целей и масштабов реализации проекта ГЧП, разграничения имущественной ответственности и специфики деятельности партнёров, сферы экономики. Например, анализ российской практики развития ГЧП показывает, что модель участия государства в капитале реализуется в различных формах, в том числе государственных корпораций (ГК), основной целью которых является создание прорывных технологий и новых производств в стратегически значимых секторах экономики (ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом» и др.). Создание и регулирование деятельности ГК осуществляется на основании специальных федеральных законов. Механизм (экономический) - это множество взаимосвязанных элементов, которые приводят в движение объект. При этом выделяется два подхода: механизм может рассматриваться как совокупность элементов, воздействующих на развитие объекта, и как взаимосвязь и взаимодействие элементов, обеспечивающих развитие объекта [10]. В рамках выбранной формы ГЧП механизмы реализации представляют собой инструмент взаимодействия, определяющий принципы, правила и последовательность выполнения определённых действий между различными субъектами ГЧП, ограниченный объемом и/или сферой их интересов и нормативно-правовыми актами. Таким образом, соотношение между данными понятиями, по мнению авторов, следующее: модель сотрудничества государства и бизнеса представляет собой экономическую систему, элементами которой являются государство, бизнес и внешняя среда, взаимосвязи между которыми и сфера деятельности определяют организационно-правовые формы ГЧП - юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства. Механизм реализации ГЧП конкретизирует процесс взаимодействия партнёров на каждой стадии жизненного цикла проекта ГЧП (рис. 1). Рис. 1. Соотношение характеристик ГЧП Критериями разграничения моделей сотрудничества государства и бизнеса могут выступать: - цели ГЧП, задаваемые внешней средой (необходимость привлечения в экономику частных инвестиций; обеспечение доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества в результате создания, модернизации объектов социальной, транспортной, производственной и другой инфраструктуры); - доминирование определённого вида взаимодействия между государством и субъектами бизнеса. В рамках ГЧП можно выделить три вида взаимодействия: 1) организационное - регламентация состояний элементов внутри системы и окружающей среды, а также взаимодействий элементов между собой. В этом случае роль государства ограничивается функцией организации и/или контроля выполнения правил, разработанных субъектами на основе учёта интересов всех сторон; 2) участие в капитале - государство и частные партнёры создают смешанную компанию на основе объединения капиталов; 3) договорное - сотрудничество между партнёрами реализуется на основе юридически оформленных контрактов, соглашений, договоров, в том числе регулируемых нормами Гражданского кодекса РФ. Организационно-правовые формы и механизмы реализации ГЧП регулируются соответствующими законодательными и нормативными актами с учётом особенностей государственного и правового регулирования сферы экономической деятельности, в которой осуществляется ГЧП. Так, в сфере естественных монополий основными формами проектов ГЧП являются концессии и соглашения о разделе продукции; социально значимых проектов - концессии, договоры доверительного управления и аренды с инвестиционными условиями; в сфере развития инноваций - соглашения о создании особой экономической зоны, кластеров, технопарков. Применение данного подхода позволило систематизировать модели, формы и механизмы реализации ГЧП, представленные в виде схемы на рис. 2. Рис. 2. Классификация моделей, форм и механизмов реализации ГЧП В настоящее время наиболее «слабым» местом с точки зрения детализации содержания и порядка действий являются механизмы реализации ГЧП, что обусловлено, с одной стороны, отсутствием или несовершенством нормативных документов и методических рекомендаций, с другой - уникальностью условий организации и реализации проекта ГЧП. Следовательно, механизмы реализации должны разрабатываться на основе действующего законодательства, но с учётом зарубежного опыта, состояния внешней среды российской экономики и специфики конкретного проекта ГЧП. Заключение В результате исследования существующих теоретических подходов к классификации моделей, форм и механизмов реализации ГЧП обоснованы критерии разграничения моделей взаимодействия государства и бизнеса и выделены модели: организации, участия в капитале и договорная модель, которые, в свою очередь, послужили основой для систематизации организационно-правовых форм ГЧП. Механизм реализации ГЧП трактуется как инструмент взаимодействия публичного и частного партнёра, ограниченный объёмом и/или сферой их интересов, и определяет принципы, правила и последовательность выполнения определённых действий между различными субъектами ГЧП. Таким образом, проведённое исследование выявило дополнительные преимущества, состоящие в возможности унификации терминологического и понятийного аппарата в сфере ГЧП, что позволит снизить, по мнению авторов, степень неопределённости научных процессов и повысить его адекватность современным реалиям ГЧП.
1. О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон РФ от 13.07.2015 (ред. от 29.07.2018) № 224-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 01.10.2018).
2. Кабашкин В. А. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2010. № 4. С. 39-55.
3. Рагулина Ю., Петрова Ю., Плахотников А., Елесина М. Государственно-частное партнёрство: региональный опыт развития. URL: http://litmir.biz/rd/146556/p2 (дата обращения: 01.10.2018).
4. Юрьева Т. В. Проекты государственно-частного партнёрства в России и в зарубежных странах // Региональная экономика и управление: электрон. науч. журнал. № 4 (48). URL: https://eee-region.ru/article/4833/ (дата обращения: 01.10.2018).
5. Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнёрства: моногр. М.: Статут, 2012. 192 c.
6. Борщевский Г. А. Государственно-частное партнёрство. М.: Юрайт, 2018. 412 с.
7. Infrastructure policy unit: 2012 PPI data update: energy sector. URL: http://documents. vsemirnyjbank.org/curated/ru/136581495091426926/Infrastructure-policy-unit-2012-PPI-data-update-energy-sector (дата обращения: 01.10.2018).
8. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. 287 с.
9. Хачатрян С. Р., Пинегина М. В., Буянов В. П. Методы и модели решения экономических задач. М.: Экзамен, 2005. 384 с.
10. Бычкова А. Н. Экономический механизм: определение, классификация и применение // Вестн. Омск. ун-та. Сер.: Экономика. 2010. № 4. С. 37-43.
