IMPORTANT ASPECTS OF ORGANIZING ACTIVITY OF CONTROL AND ACCOUNTING BODIES AT REGIONAL LEVEL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract and keywords
Abstract (English):
The article highlights the current needs of the state in implementing the financial and economic control, which requires a combination of financial audit and performance audit. The need to ensure the approach is largely stipulated by the specifics of the activities of control and accounting bodies and their territorial structure. The problems associated with the organization of the activities of state external financial control at the level of subjects of the Russian Federation are of par-ticular importance. The current state of the legal regulation of the control and accounting bodies’ activity at the level of the subject of the Russian Federation has been examined; it has been inferred that the accounts chamber, being the regional control entity, has organizational and functional independence and prospects for development. At the same time, the lack of a modern unified concept of financial and control activities does not allow to develop common approaches to assessing the effectiveness of the control and audit bodies. It has been found that the Accounts Chamber activities in the Republic of Dagestan founded on September 28, 1995, are aimed at ensuring the legality and efficiency of using public funds and assets, at identifying corruption components in the budget and financial sphere. The analysis of the structure of budget and financial violations, according to the results of the Accounting Chamber of the Republic of Dagestan, indicates the multiple violations in the budgetary sphere, in the trade and procurement processes, reflecting financial and economic operations in the primary accounting and reporting, etc. There have been given the recommendations to unify control and accounting bodies at the regional level, to introduce information systems in the control environment for the purpose of improving the efficiency of public resources management at the level of the subjects of the Russian Federation.

Keywords:
control and audit bodies, external financial control, public sector, Accounting Chamber, budget and financial violations, audit effectiveness
Text
Publication text (PDF): Read Download

Введение

Экономическое и социально-политическое развитие страны неразрывно связано с эффективностью управления соответствующими финансовыми потоками, формирующими бюджетную сферу государства. Наличие проблем в сфере финансовых отношений затрудняет достижения запланированного уровня социально-экономического развития, замедляет темпы реформирования всех экономических процессов, снижает эффективность регулятивных мер денежно-кредитной, налогово-бюджетной, инвестиционной, страховой и других сфер финансовой системы государства. Правонарушения, связанные с хищением бюджетных средств, существенно подрывают авторитет государственной власти, способствуют росту недовольства общества
и отрицательно влияют на социально-экономическую ситуацию в стране. Как свидетельствует контрольно-ревизионная практика, значительная часть государственного сектора экономики находится в зоне риска совершения данного типа нарушений.

По нашему убеждению, риск вероятности хищений государственных средств существенно возрастает в условиях, когда наблюдается увеличение объёмов бюджетного финансирования при одновременном ослаблении государственного контроля за эффективностью использования выделенных средств. Следовательно, можно утверждать, что «в условиях увеличения государственных расходов и целевого финансирования, при общем снижении уровня текущего финансового контроля объёмы злоупотреблений и хищений бюджетных средств возрастают» [1, с. 132].

Анализ правонарушений в государственном секторе экономики РФ по данным статистической отчётности [2] свидетельствует о завышении закупочных цен российскими госструктурами. По оценкам отдельных экономистов и криминологов, общий ущерб в сфере государственных закупок в целом по стране составляет более 600 млрд руб. (до 10 млрд долл. США); большая часть государственных контрактов, связанных с приобретением товарно-материальных ценностей, сопровождается существенным риском хищения бюджетных денег или коррупционным риском; высока степень «скрытности» хищений в сфере государственных расходов. Криминогенной остаётся финансово-бюджетная сфера, связанная с процессом использования выделяемых средств из регионального бюджета государственным (муниципальным) учреждениям [3].

 

Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации

В основном законе страны указано, что Российская Федерация имеет федеративное устройство, базирующееся на территориальной целостности, постоянстве системы органов власти, разграничении полномочий между органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях [4].

Обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики, сбалансированное пространственное и региональное развитие РФ, а также укрепление единства экономического пространства осуществляются посредством проведения эффективной государственной региональной политики.

Государственная региональная политика является составной частью общей социально-экономической политики государства. Она направлена на укрепление самостоятельности
и обеспечение роста экономического потенциала регионов. Создание эффективной системы регионального развития является приоритетным направлением государственной политики и на протяжении многих лет сохраняет особую актуальность, поскольку от её успешного осуществления зависит не только экономическое развитие страны и социальный рост, но и национальная экономическая безопасность [5].

В настоящее время работа контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований организовывается в соответствии с Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [6], Бюджетным кодексом РФ, иными нормативно-правовыми актами, регулирующими контрольно-ревизионную деятельность органов финансового контроля.

Контрольно-счётный орган региона подотчётен законодательному органу субъекта РФ
и как непрерывно работающий орган самостоятельно организует свою деятельность, устанавливает собственную структуру, утверждает штатное расписание, определяет функциональные обязанности, определяет методику проведения проверки правильности использования средств целевого финансирования и федерального имущества [6–7].

Согласно федеративному устройству России количество контрольно-счётных органов субъектов РФ составляет 85, и они имеют различные наименования в зависимости от принадлежности органа соответствующему субъекту РФ.

Счётная палата Республики Дагестан основана 28 сентября 1995 г. Её деятельность направлена на обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и активов, а также выявление коррупционных составляющих в бюджетно-финансовой сфере. При этом статус Счётной палаты как органа финансового контроля, созданного Народным Собранием Республики Дагестан, предусматривает осуществление контроля за исполнением бюджета посредством проведения проверочных мероприятий, а также экспертизы проектов бюджетов и правовых актов бюджетного законодательства.

Схематично структуру контрольно-счётного органа субъекта РФ можно представить на примере Счётной палаты Республики Дагестан (рис. 1).

 

 

Рис. 1. Структура Счётной палаты Республики Дагестан

 

Основные полномочия Счётной палаты Республики Дагестан отражены в Законе Республики Дагестан «О Счётной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований» от 05.11.2011 № 72 [8]. В качестве основных полномочий следует выделить контроль за исполнением республиканского бюджета
и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Дагестан, организацию и осуществление контроля за законностью, эффективностью распределения финансовых потоков республиканского бюджета, экспертизу проектов законов о республиканском бюджете, финансово-экономическую экспертизу проектов законов Республики Дагестан, текущий контроль за ходом и основными этапами выполнения программ и планов социально-экономического развития Республики Дагестан и иные функции финансового контроля, установленные федеральными законами и законами Республики Дагестан [8].

 

Оценка итогов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счётной
палаты Республики Дагестан за соблюдением бюджетного законодательства и эффективностью бюджетного процесса

Счётная палата осуществляет свою деятельность в форме экспертно-аналитических или контрольно-проверочных мероприятий. По результатам деятельности анализируются причины выявленных отклонений, устанавливаются факторы, оказавшие влияние на допущенный перерасход средств или нецелевое их использование, квалифицируются нарушения бюджетного законодательства по их видам, определяется мера ответственности и дальнейший порядок действий. Годовой отчёт о проделанной работе обсуждается на заседании Народного Собрания Республики Дагестан и подлежит обязательному опубликованию. Результаты контрольных мероприятий ежеквартально отражаются в бюллетене, публикуемом на официальном сайте ведомства [9].

Основные итоговые показатели результативности Счётной палаты Республики Дагестан за 2018 г. на региональном уровне представлены в табл. 1.

Таблица 1

Основные итоги работы Счётной палаты Республики Дагестан в 2018 г.*

Показатель

Значение
показателя

1.

Всего выявлено нарушений при проведении контрольных мероприятий, млн руб.,
из них:

9 362,6

1.1.

– нарушения в сфере бюджетного процесса и исполнения бюджетов, из них:

4 404,6

1.1.1

– нецелевое использование государственных средств

87,2

1.1.2

– завышение стоимости выполненных работ

49,1

1.2.

– нарушения в сфере бухгалтерского учёта и бюджетной отчётности

936,2

1.3.

– нарушения в сфере управления и распоряжения государственной собственности

112,8

1.4.

– нарушения требований и положений ФЗ №-44

2 363,3

1.5.

– нарушения в сфере деятельности государственных корпораций, государственных компаний, организаций с участием РФ в их уставных (складочных) капиталах

150,3

1.6.

– иные нарушения, из них:

1 259,1

1.6.1.

– неэффективное использование государственных (муниципальных) средств, млн руб.

974,1

2.

Всего проведено контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе:

97

2.1.

– контрольных мероприятий

81

2.2.

– экспертно-аналитических мероприятий

16

3.

Количество проведённых экспертиз проектов законодательных и нормативных

правовых актов

349

4.

Количество объектов проведённых контрольных и экспертно-аналитических

мероприятий, в том числе:

333

4.1.

– объектов контрольных мероприятий

317

4.2.

– объектов экспертно-аналитических мероприятий

16

5.

Проведено совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических

мероприятий со Счётной палатой РФ и контрольно-счётными органами муниципальных образований

7

6.

В бюджеты разных уровней восстановлено бюджетных средств, использованных

с нарушением законодательства, млн руб.

137,4

7.

Внесено представлений всего, в том числе:

51

7.1.

– количество выполненных представлений

49

8.

Направлено предписаний

3

9.

Количество направленных уведомлений о применении бюджетных мер принуждения

4

10.

Взыскано сумм в бесспорном порядке, приостановлено (сокращено) предоставление межбюджетных трансфертов по результатам рассмотрения уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, млн руб.

3,6

11.

Направлено информационных писем в органы исполнительной власти субъекта РФ,
органы местного самоуправления и объекты контроля

456

12.

Количество материалов, направленных в правоохранительные органы

88

13.

Результаты рассмотрения органами прокуратуры и иными правоохранительными органами материалов, направленных Счётной палатой, в том числе:

181

13.1.

– принято решений о возбуждении уголовного дела

12

13.2.

– возбуждено дел об административных правонарушениях, по которым назначено
административное наказание

151

13.3.

– иные меры прокурорского реагирования

18

14.

Возбуждено дел об административных правонарушениях сотрудниками контрольно-счётного органа

253

15.

Наложено административных штрафов, тыс. руб.

1 060,0

 

*Составлено по [9].

 

В прошедшем 2018 г. органом финансового контроля осуществлено 97 контрольно-проверочных и экспертно-аналитических мероприятий, в результате которых оценена деятельность 333 учреждений и организаций в сфере соблюдения бюджетного законодательства. По итогам проверок выявлено бюджетно-финансовых нарушений в объёме не менее 9 362,6 млн руб.; возвращено бюджетных средств на 137,4 млн руб.; взыскано денежных средств в бесспорном порядке, приостановлено предоставление межбюджетных трансфертов на 3,6 млн руб.; направлено 88 материалов проверок в правоохранительные органы (прокуратуру, МВД, ФСБ
и др.); возбуждено 253 дела об административных правонарушениях сотрудниками контрольно-счётного органа; наложено административных штрафов на 1 060,0 тыс. руб. и т. д. Одновременно Счётной палатой осуществлялись меры, направленные на профилактику (предупреждение) нарушений и недостатков в бюджетно-финансовой сфере, что способствовало снижению
общего объёма выявленных нарушений по сравнению с аналогичным периодом 2017 г. на
2 859,0 млн руб., или на 23,4 % (за 2017 г. – 12 221,6 млн руб.) [9]. Вышеперечисленные данные представлены в табл. 2.

Таблица 2

Основные показатели по финансовым нарушениям за 2017–2018 гг.*

Показатели, млн руб.

Годы

Отклонение (+, –)

2017

2018

Средства, использованные не по целевому назначению

132,9

87,2

–45,7

Неэффективные (избыточные) расходы

1 782,6

974,1

–808,5

Иные нарушения

5 504,4

284,9

–4 245,3

Выявлено нарушений в бюджетной сфере на общую сумму

12 221,6

9 362,6

2 859,0

 

* Составлено по [9].

 

Анализ структуры бюджетно-финансовых нарушений свидетельствует о том, что в 2018 г. 47,0 % (4 404,6 / 9 362,6 · 100 %) нарушений выявлены в сфере бюджетного процесса; 25,2 %
(2 363,3 /
9 362,6 · 100 %) – при организации и проведении государственных (муниципальных) закупок; 10,0 % (936,2 / 9 362,6 · 100 %) – при ведении бухгалтерского учёта и отчётности. Также допущены нарушения в сфере управления федерального и регионального имущества, нецелевого расходования финансовых ресурсов в сфере деятельности государственных компаний
(с государственной долей) и иные нарушения, данные по которым представлены на рис. 2.

 

Рис. 2. Структура бюджетно-финансовых нарушений, млн руб.

 

Большинство нарушений носят технический характер, связанный в основном с ошибками в оформлении рабочей документации, подготовке учётной информации и формировании отчётных данных, однако значительную долю занимают и нарушения, находящиеся в сфере злоупотреблений и коррупционных проявлений.

Объём восстановленных средств в бюджеты разных уровней в 2018 г. составил 137,4 млн руб., что значительно больше, чем в предыдущие периоды деятельности Счётной палаты Республики Дагестан (рис. 3).

 

 

Рис. 3. Объём восстановленных средств

 

Проведённое исследование основных показателей деятельности Счётной палаты Республики Дагестан за 2018 г. свидетельствует о том, что ведомство особое внимание уделяет:

  • оценке результативности и эффективности бюджетных расходов;
  • анализу соблюдения законодательства по управлению и распоряжению государственным имуществом;
  • поиску и обоснованию предложений по увеличению доходов;
  • снижению финансовой нагрузки на республиканский бюджет путём рационализации расходов;
  • восстановлению бюджетных средств, освоенных не по целевому назначению;
  • выявлению неучтенной федеральной и региональной собственности и её легализации.

Система государственного финансового контроля включает в себя и муниципальный уровень, обеспечивающий решения задач на уровне местного самоуправления, а также исполнение государственных полномочий при финансировании из федерального и регионального уровней. Обозначенная сфера остаётся проблемной в бюджетной политике, т. к. на практике часто возникает необходимость в увеличении доходной части местного бюджета и, соответственно, осуществления последующего контроля эффективного их использования. В определённой степени, по мнению отдельных исследователей, это определяется тем, что «в России не существует единой системы финансового аудита и контрольно-проверочных мероприятий на региональном и местном уровнях» [10, с. 74]. Регионы организуют деятельность контрольно-счётных органов, определяют их правовой статус, при этом закрепляя их функциональные обязанности только отдельными региональными нормативно-правовыми актами.

Вместе с тем деятельность муниципального контрольно-счётного органа по содержанию
и структурно не отличается от деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ, используются те же формы осуществления контрольной деятельности (проверки, ревизии, экспертно-аналитические мероприятия).

Так, к примеру, Контрольно-счётная палата городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» формируется в составе председателя, заместителя председателя, двух начальников инспекции и аппарата Контрольно-счётной палаты, обладает организационной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно [11]. 

В то же время процесс становления муниципального контроля происходит достаточно сложно, всё ещё много правовых и организационных недоработок в этой сфере [12].

Анализ результатов контрольных мероприятий Счётной палаты Республики Дагестан свидетельствует о снижении объёмов выявляемых нарушений в муниципальных образованиях. Однако
в ряде районных муниципальных образований и городских округах Республики Дагестан выявляются нарушения в ведении бухгалтерского учёта, бюджетной отчётности и бюджетной дисциплины.

Таким образом, можно констатировать, что финансовый контроль на региональном уровне в бюджетной сфере имеет перспективы дальнейшего развития, т. к. обладает определённой организационной и функциональной самостоятельностью. Тем не менее для полной реализации принципа независимости внешнего финансового контроля на уровне региона следует формировать их организационно-правовые основы на федеральном уровне.

Положительной мерой в решении данной проблемы стало введение в действие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [6], который
в определённой мере способствовал унификации и структурированию контрольно-счётных органов в нашей стране. Важным нормативным документом в реализации данной цели также является Бюджетный кодекс РФ, определяющий финансовый контроль на региональном уровне.

 

Заключение

В результате исследования нами сделаны следующие выводы.

Счётная палата как субъект регионального контроля обладает организационно-функциональной самостоятельностью и имеет перспективы развития. Однако отсутствие современной единой концепции финансово-контрольной деятельности не позволяет выработать единые подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-ревизионных органов.

Роль Счётной палаты как главного органа финансового контроля невозможно переоценить, т. к. в результате проводимых контрольно-проверочных мероприятий удаётся повысить эффективность использования бюджетных средств, выявить факты хищений и злоупотребления бюджетными полномочиями, совместно с правоохранительными органами пресечь мошеннические действия и злоупотребления полномочиями должностных лиц, повысить уровень бюджетной и финансовой дисциплины.

Существенным условием, способствующим эффективному аудиту (контролю) на региональном уровне, является решение проблемы формирования профессиональных кадров, обладающих необходимым уровнем знаний и квалификацией. Решению данной проблемы, на наш взгляд, способствовала бы подготовка соответствующих специалистов по государственному аудиту (контролю) на базе высших образовательных учреждений, прохождение переподготовки и повышения квалификации.

Приоритетом в части совершенствования деятельности Счётной палаты региона является внедрение информационных систем в контрольную сферу соблюдения бюджетного законодательства на региональном уровне. Необходимо использовать выявленный на федеральном уровне опыт, например опыт применения в контрольной практике информационно-аналитической системы удаленного проведения внешнего государственного аудита (ИАС УВГА) и государственной информационной системы для раскрытия информации о осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита в сфере бюджетных правоотношений.

Следует отметить, что на региональном уровне существует своя специфика взаимоотношений контролирующих и подконтрольных субъектов, т. к. при проведении государственного аудита (контроля) возможны воздействия определённых факторов, отрицательно влияющих на качество и объективность проверки.

Проблемы в осуществлении государственного аудита на региональном уровне похожи на проблемы федерального уровня, и в основном они связаны с отсутствием единой концепции финансово-контрольной деятельности в целом по стране. Вследствие этого сложно выработать единые подходы к оценке эффективности проводимых мероприятий контрольно-счётными органами на всех уровнях бюджетного процесса.

Необходимо продолжать процесс унификации контрольно-счётных органов на региональном уровне, чему должны способствовать федеральное законодательство, нормотворческая деятельность на уровне субъектов РФ, а также внедрение передового зарубежного опыта в части организации и совершенствования государственного финансового контроля.

При совершенствовании деятельности контрольно-счётных органов на региональном уровне нельзя не обойти вниманием эффективность применения действующих методик контрольно-ревизионных мероприятий различными субъектами контроля (например, правоохранительными, налоговыми и финансовыми органами). Требуется усиление взаимодействия с данными подразделениями (подписания и реализация соответствующих соглашений и договоров
о взаимном сотрудничестве и обмене информацией).

Развитию и совершенствованию деятельности контрольно-счётных органов может способствовать внедрение единых профессиональных стандартов финансового контроля как на федеральном, так и на региональных уровнях. Применение единых стандартов обеспечит унификацию и стандартизацию средств контроля, аналитических и аудиторских процедур при осуществлении контрольно-проверочных мероприятий.

В целях повышения эффективности межбюджетного регулирования на региональном и местном уровнях необходимо проработать отдельные положения бюджетного законодательства, расширяющие и персонифицирующие бюджетные полномочия публично-правовых образований в данной области. Межбюджетное регулирование является основой бюджетной системы любого государства, и создание эффективной системы региональной политики позволит реализовать условия для обеспечения равных возможностей социально-экономического развития субъектов РФ.

References

1. Gadzhiev N. G., Konovalenko S. A., Harada G. I. Metody i sposoby ocenki ob"yoma korrupcionnyh hishchenij v gosudarstvennom sektore ekonomiki [Methods and means for assessing amount of corruption in public sector of economy]. Vestnik Astrahanskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta. Seriya: Ekonomika, 2019, no. 2, pp. 131-141. DOI: 10.24143/2073-5537-2019-2-131-141.

2. Indeks vospriyatiya korrupcii – 2018 [Corruption perception index - 2018]. Available at: https://transparency.org.ru/research/v-rossii/rossiya-vindekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html (accessed: 13.03.2019).

3. Ivlichev P. S., Konovalenko S. A., Kornilovich R. A., Trofimov M. N., Harada G. I. Metodicheskie aspekty vyyavleniya i dokumentirovaniya pravonarushenij s byudzhetnymi sredstvami v sisteme finansovogo kontrolya [Methodological aspects of identifying and documenting offenses with budget funds in financial con-trol system]. Ekonomika i predprinimatel'stvo, 2018, no. 11 (100), pp. 1144-1150.

4. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 g.) [Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12/12/1993)]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (accessed: 21.06.2019).

5. O Strategii ekonomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda [On Economic Security Strategy of the Russian Federation for the period until 2030]. Ukaz Prezidenta RF ot 13.05.2017 № 208. Available at: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41921 (accessed: 20.08.2019).

6. Ob obshchih principah organizacii i deyatel'nosti kontrol'no-schyotnyh organov sub"ektov Rossijskoj Federacii i municipal'nyh obrazovanij [On general principles of organization and activities of control and ac-counting bodies of constituent entities of the Russian Federation and municipalities]. Federal'nyj zakon RF ot 07.02.2011 № 6-FZ. Parlamentskaya gazeta, no. 8, 18.02.2011.

7. Lagutin I. B. Sistemnost' byudzhetnogo kontrolya i byudzhetnogo audita v Rossijskoj Federacii: finansovo-pravovoe regulirovanie: dis. … d-ra yurid. nauk [Systematic budget control and budget audit in the Russian Federation: financial and legal regulation: diss. doct. jur. sci.]. Moscow, 2014. 473 p.

8. O Schyotnoj palate Respubliki Dagestan i nekotoryh voprosah deyatel'nosti kontrol'no-schyotnyh or-ganov municipal'nyh obrazovanij [On Accounts Chamber of Republic of Dagestan and some issues of activity of control and accounting bodies of municipalities]. Zakon Respubliki Dagestan ot 05.11.2011 № 72. Available at: http://docs.cntd.ru/document/453112792 (accessed: 17.06.2019).

9. Otchyot o rabote Schyotnoj palaty Respubliki Dagestan [Report on work of the Accounts Chamber of the Republic of Dagestan]. Available at: http://www.spdag.ru/activities/5 (accessed: 17.06.2019).

10. Shahraj S. M., Kazancev N. M., Ivanova E. I. i dr. Pravo i finansovyj kontrol' [Law and financial con-trol]. Moscow, Eksmo Publ., 2009. 336 p.

11. Ob utverzhdenii Polozheniya o Kontrol'no-schyotnoj palate gorodskogo okruga s vnutrigorodskim deleniem «gorod Mahachkala» [About approval of Regulation on the Control and Accounts Chamber of urban district with intracity division “Makhachkala city”]. Reshenie Sobraniya deputatov gorodskogo okruga s vnutrigorodskim deleniem «gorod Mahachkala» ot 30.06.2016 № 10-3. Available at: https://www.mkala.ru/authorities/chamber/ipalata/ (accessed: 17.08.2019).

12. Vasil'eva M. V. Tendencii razvitiya vneshnego municipal'nogo finansovogo kontrolya v usloviyah ukrepleniya mestnogo samoupravleniya [Development trends of external municipal financial control in terms of strengthening local self-government]. Finansy i kredit, 2009, no. 1 (337), pp. 31-38.