TO THE QUESTION ON THE INSTITUTIONAL STATUS OF PUBLIC CORPORATIONS
Authors:
1.
Volgograd State University
2.
Volgograd State University
3.
Volgograd State University
(Doctor of Economic Sciences, Professor; Head of the Department of State and Municipal Administration and Economics of Innovation)
Type:
Article
Pages:
from 7
to 14
Status:
Published
Received:
05.03.2019
Accepted:
25.03.2019
Published:
25.03.2019
Subject area:
VAC 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.14
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.14
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
Language:
Russian
Keywords:
public sector, state corporation, institutional status, stages of formation of state corporations, federal law
Abstract (English):
The state corporations play an important role in the Russian economy today, being the breakthrough points of economic growth. They create the base for ensuring effective stabilization policy in the country and provide the sustainable development of the national economy in the long term. A state corporation is founded after drafting and passing the law at the federal level, which is its general founding document. A public corporation in Russia was understood as a conceptually new type of a nonprofit organization. Later, the Federal law on nonprofit organizations has been amended whereby a public corporation is regarded as a nonprofit organization founded by the state, which is paying material contribution and forming managerial staff. There have been determined the main stages of evolution of the state corporations in the Russian economy that show periods of their arising, intensive development and structural transformation. There have been given and systematized the general characteristics, which stipulate the specific conditions for establishing their institutional status. There have been listed legal and regulatory characteristics of the state corporations. It has been stated that the state corporation receiving funds directly from the budget doesn’t have to provide full information about its activities. There have been given examples of real corporations of a business entity which is a part of a company’s name. Such business entities don’t have a status of a state corporation, but bear a corresponding abbreviation in their names. The names of big industrial holding companies may contain the word “corporation”, as well. There has been given a comparative analysis of state corporations and other corporate structures on such criteria as a form of business organization, ownership situation, methods of state governing and control, business openness, and others.
The state corporations play an important role in the Russian economy today, being the breakthrough points of economic growth. They create the base for ensuring effective stabilization policy in the country and provide the sustainable development of the national economy in the long term. A state corporation is founded after drafting and passing the law at the federal level, which is its general founding document. A public corporation in Russia was understood as a conceptually new type of a nonprofit organization. Later, the Federal law on nonprofit organizations has been amended whereby a public corporation is regarded as a nonprofit organization founded by the state, which is paying material contribution and forming managerial staff. There have been determined the main stages of evolution of the state corporations in the Russian economy that show periods of their arising, intensive development and structural transformation. There have been given and systematized the general characteristics, which stipulate the specific conditions for establishing their institutional status. There have been listed legal and regulatory characteristics of the state corporations. It has been stated that the state corporation receiving funds directly from the budget doesn’t have to provide full information about its activities. There have been given examples of real corporations of a business entity which is a part of a company’s name. Such business entities don’t have a status of a state corporation, but bear a corresponding abbreviation in their names. The names of big industrial holding companies may contain the word “corporation”, as well. There has been given a comparative analysis of state corporations and other corporate structures on such criteria as a form of business organization, ownership situation, methods of state governing and control, business openness, and others.
Keywords:
public sector, state corporation, institutional status, stages of formation of state corporations, federal law
public sector, state corporation, institutional status, stages of formation of state corporations, federal law
Введение В настоящее время роль государственного сектора возрастает, он становится важным инструментом обеспечения устойчивого развития национальной экономики. В свою очередь, в структуре государственного сектора значительное место стали занимать государственные корпорации, которые существенным образом способствуют улучшению инвестиционного климата и привлекательности ряда отраслей экономики [1, 2]. В России уже имеется опыт по созданию подобных структур. В частности, Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ [3] были внесены поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ [4], где уже определена государственная корпорация как принципиально новый вид некоммерческой организации. В соответствии со ст. 7 данного закона государственной корпорацией выступает некоммерческая организация, которая учреждается государством посредством имущественного взноса и формирования управленческого аппарата [5]. На основе данного закона можно выделить следующие нормативно-правовые особенности государственных корпораций: - учреждать и создавать государственную корпорацию может только государство, поэтому оно является её единственным учредителем. Это означает, что субъекты РФ и муниципальные образования не вправе создавать подобные структуры; - государственная корпорация создаётся для достижения целей, которые не могут быть ориентированы на процесс удовлетворения потребностей отдельных категорий граждан или юридических лиц, они должны удовлетворять интересы всего общества, национальной экономики в целом. В это же время государственная корпорация не входит в систему органов законодательной или исполнительной власти; - государственная корпорация учреждается, как было отмечено, посредством подготовки и выпуска специального закона на федеральном уровне, который и является её основным учредительным документом; - некоторые обязательства государственной корпорации в отдельных случаях могут гарантироваться государством. Вместе с этим, государственная корпорация остаётся инструментом косвенного воздействия государства на экономику [6]. Государственные корпорации формируются для создания инвестиционной и материальной основы развития приоритетных отраслей народного хозяйства, обеспечивая их выход на траекторию устойчивого развития, сохранения интеграционных связей в промышленном комплексе страны. Они становятся важным стратегическим рычагом развития национальной экономики страны в целом. Сегодня проблема определения институционального статуса государственных корпораций остаётся не решённой в полной мере. По мнению ряда учёных, государственную корпорацию в современной экономике России можно рассматривать в различных институциональных аспектах (например, государственные институты развития, агенты Правительства РФ, операторы по выполнению определённых функций, квазиминистерства, квазихолдинги и др.) [7]. Основные этапы формирования государственных корпораций в российской экономике Формирование и развитие государственных корпораций в нашей стране в настоящее время является заметной тенденцией на фоне коренной модернизации современной экономики России. Именно крупные корпоративные интегрированные структуры, в соответствии с мировым опытом, способствуют привлечению большого объёма инвестиций, становятся базой инновационного развития отдельных отраслей народного хозяйства. В процессе формирования и развития государственных корпораций в современной России можно выделить три основных этапа. Первый этап развития института государственных корпораций начинается непосредственно с возникновения в 1999 г. первой госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО)» как разновидности некоммерческой организации. В поисках выхода из экономического кризиса 1998 г. государством был принят закон «O реструктуризации некоммерческих организаций» [3], в котором применялся термин «государственная корпорация» как форма организации с особым правовым статусом. Второй этап развития государственных корпораций начинается с 2007 г. - времени активного создания подобных структур в российской экономике (табл. 1). Таблица 1 Государственные корпорации в России* Государственная корпорация Федеральные законы, определяющие правовой статус Статус «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» № 144-ФЗ от 08.07.1999 г. Ликвидирована «Агентство по страхованию вкладов» № 177-ФЗ от 23.12.2003 г. Функционирует «Внешэкономбанк» № 82-ФЗ от 17.05.2007 г. Окончание табл. 1 Государственная корпорация Федеральные законы, определяющие правовой статус Статус «Роснанотех» № 139-ФЗ от 19.07.2007 г. С 11 марта 2011 г. перерегистрирована в АО «РОСНАНО» «Фонд содействия реформированию ЖКХ» № 185-ФЗ от 21.07.2007 г. Функционирует «Олимпстрой» № 238-ФЗ от 30.10.2007 г. Ликвидирована «Росатом» № 317-ФЗ от 01.12.2007 г. Функционирует «Ростехнологии» № 279-ФЗ от 23.11.2007 г. «Роскосмос» № 215-ФЗ от 13.07.2015 г. *Составлено по [3, 8-14]. Интенсивный рост государственных корпораций наблюдался совершенно в разных сферах деятельности и протекал в иных условиях, отличных от первого периода. Создание государственных корпораций происходило в таких сферах экономики, где существовала масштабная проблема, требующая государственного вмешательства. Начиная с 2007 г. в законы о федеральном бюджете включались значительные суммы на финансирование деятельности государственных корпораций. Третий этап характеризуется изменениями в структуре и деятельности государственных корпораций в РФ в период с 2010 г. Так, согласно распоряжению Правительства РФ № 2287-p 61 от 17 декабря 2010 г. государственная корпорация «РОСНАНО» одной из первых была преобразована в открытое акционерное общество в 2011 г. [15]. Государственная корпорация «Олимпстрой» была ликвидирована в 2014 г., т. к. выполнила свою функцию по строительству спортивных объектов для Зимней Олимпиады в Сочи. В то же время, в 2015 г., была создана новая государственная корпорация «Роскосмос». Таким образом, в настоящее время в России функционируют 6 государственных корпораций. Особенности определения институционального статуса государственных корпораций в российской экономике Анализ институциональных основ создания государственных корпораций позволил определить их основные характеристики. Госкорпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с целями, которые установлены в законе об их создании. Прибыль корпорации используется в большинстве случаев только на реализацию данных целей. Имущество государственных корпораций, как было отмечено, создаётся на основе имущественного вклада РФ и становится собственностью корпорации. В качестве взноса могут использоваться и доходы непосредственно от деятельности корпораций, а также добровольные имущественные вклады и доходы из других законных источников. Государственные органы власти не имеют право вмешиваться в деятельность корпорации, помимо случаев, предусмотренных федеральным законом. Как правило, органом управления госкорпорацией является наблюдательный совет, правление корпорации во главе с генеральным директором. Некоторые корпорации имеют консультативный орган и ревизионные комиссии. Так, в государственной корпорации «Ростехнологии» действует научно-технический совет. Необходимо отметить, что согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ [4] государственная корпорация - это юридическое лицо, которое обладает имущественной обособленностью и самостоятельно осуществляет свою хозяйственную деятельность в соответствии с определёнными целями. Являясь некоммерческими организациями, государственные корпорации не ставят своей главной целью получение прибыли. Извлечённая в результате ведения предпринимательской деятельности корпорацией прибыль перераспределяется для достижения целей, поставленных перед ней. На основании этого следует предположить наличие особого институционального статуса государственных корпораций, который проявляется на основании таких признаков, как имущество, степень открытости, контроль, процедура создания и ликвидации (табл. 2). Таблица 2 Признаки институционального статуса государственных корпораций* Признак Характеристика Имущество Имущество, переданное госкорпорации РФ, находится в собственности корпораций, т. е. не является госсобственностью (этим государственные корпорации отличаются от ФГУПов). Данное имущество она вправе использовать только для реализации целей, которые предусмотрены законом о создании корпорации. Степень раскрытия информации На госкорпорации не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО. Однако поправки к Закону от 29.12.2010 № 437-ФЗ определяют необходимость ежегодной публикации на официальном сайте корпораций отчётов об использовании своего имущества и годового отчёта по результатам работы, в том числе о выполнении стратегии развития государственной корпорации. Процедура создания и ликвидации Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов. Корпорация создаётся и ликвидируется на основании особого федерального закона. Контроль Контроль за работой государственных корпораций осуществляется непосредственно со стороны Правительства РФ на основе анализа годовых отчётов, результатов аудиторских проверок, финансовой и бухгалтерской отчётности, а также заключений ревизионных комиссий, ведущих системную проверку тех или иных документов корпораций. С 2010 г. вступила в силу поправка в п. 3.4 [4] о том, что Счётная палата РФ и другие государственные органы теперь вправе осуществлять контроль за работой госкорпораций. *Составлено по [16]. Кроме представленных выше особенностей институционального статуса государственных корпораций, следует также отметить ряд ограничений со стороны государственных органов, которые не могут: - систематически запрашивать распорядительные документы от управленческих структур государственной корпорации; - получать информацию о результатах финансово-хозяйственной деятельности государственных корпораций в органах государственной статистики, исполнительной власти федерального и регионального уровней, налоговой службе и др.; - направлять своих представителей для участия в мероприятиях и акциях, организуемых государственной корпорацией; - выдавать предупреждение корпорации в случае выявления нарушений законодательства РФ или несоответствия результатов деятельности корпорации её ранее заявленным целям, а также устанавливать срок устранения подобных нарушений; - регламентировать параметры расходования финансовых ресурсов корпорации в рамках установленных учредительными документами целей, а также иного имущества. Получая финансирование непосредственно из бюджета, государственная корпорация не обязана публиковать информацию о своей деятельности в полном объёме. Кроме этого, на государственные корпорации не распространяются положения закона о банкротстве, однако если корпорация использует государственную землю, то присутствуют всё же формальные основания для того, чтобы Счётная палата могла осуществить контроль. Это может быть также контроль за целевым использованием государственной собственности, которая используется государственной корпорацией. В ст. 12 ФЗ «О Счётной палате РФ» определяются полномочия организаций по контролю за деятельностью организаций и предприятий, которым предоставлены различного рода таможенные, налоговые и другие льготы. Имущественный вклад РФ, на основе которого и происходит порядок формирования государственной корпорации, как раз является тем преимуществом, согласно которому Счётная палата вправе контролировать их деятельность. Эффективность управления имущественным взносом РФ и будет являться в данном случае предметом контроля с её стороны. К другой особенности институционального статуса государственной корпорации относится то, что назначение её руководителя устанавливается законом, предусматривающим создание госкорпорации, такое назначение осуществляется Президентом РФ [6]. Следует отметить, что государственная корпорация, являясь особой организационно-правовой формой, отличается от корпорации хозяйствующего субъекта, являющегося частью наименования организации. К таким корпорациям относятся, например, ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация», ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», АО «Государственная страховая корпорация» по страхованию экспортных инвестиций и кредитов. Данные хозяйствующие субъекты не имеют статус государственных корпораций, хотя и имеют соответствующее наименование. Кроме того, в названиях крупных промышленных холдингов также встречается термин «корпорация». ОАО «Объединённая авиастроительная корпорация» в своём уставном капитале имеет не менее 75 % акций, принадлежащих государству, и в России также существуют такие корпоративные структуры, как ОАО «Объединённая судостроительная корпорация» и ОАО «Объединённая авиадвигателестроительная корпорация», которые также имеют в структуре своего капитала значительную долю государства. Однако и данные корпорации не имеют статус государственной корпорации [15]. В рыночной экономике России государственная корпорация отличается и от корпорации в виде акционерного общества, что предопределено существенными различиями этих хозяйствующих субъектов. Заключение Таким образом, крупные государственные корпорации выступают локомотивом экономического роста современной экономики России, создают условия для развития промышленного комплекса, энергетики, атомной отрасли, реализуют приоритетные направления научно-технической и инновационной политики. Сосредоточение государственных активов в крупных корпоративных структурах позволяет в полной мере обеспечить выполнение социально-общественных функций государства и реализовать эффективное развитие стратегически важных отраслей российской экономики. Крупные государственные корпорации становятся базой для привлечения инвестиций, реализации значимых инновационных проектов [17], росту ВВП и ВНП, появлению новых рабочих мест, что способствует созданию условий для обеспечения устойчивого экономического развития нашей страны в долгосрочной перспективе. К числу особенностей институционального статуса государственных корпораций относят меньший контроль со стороны органов государственной власти, наличие низких требований к раскрытию информации о деятельности корпорации, отсутствие необходимости формирования учредительных документов. Институциональный статус государственной корпорации позволяет учитывать приоритеты проводимой государственной политики и принимать участие в осуществлении различных проектов государственно-частного партнёрства. В отличие от федеральных государственных унитарных предприятий государственные корпорации имеют право привлекать частные инвестиции. Иными словами, государственную корпорацию можно представить как крупную инвестиционную компанию в рамках одной отрасли, которая способствует повышению её инновационной активности, а также формированию государственно-частных корпоративных и альянсных структур. Стоит также отметить, что институциональные особенности функционирования государственных корпораций изменяют права и отношения собственности. Если государственные унитарные предприятия основаны на базе государственной собственности, частные структуры - на праве частной собственности, то для государственных корпораций характерна сложная структура отношений собственности. С одной стороны, создание государственных корпораций базируется на основе имущественного взноса РФ, с другой, согласно законодательному регулированию их деятельности, переданная государственная собственность становится собственностью непосредственно данной корпорации и перестаёт быть государственной собственностью. Таким образом, институциональная организация государственных корпораций трансформирует права и отношения собственности, изменяя процедуры владения, отчуждения и присвоения государственной собственности.
1. Kurchenkov V. V., Kalmykova T. N. Institucional'nye faktory formirovaniya gosudarstvennyh korporaciy v sovremennoy rossiyskoy ekonomike // Sovremennaya ekonomika: problemy i resheniya. 2013. № 2 (38). S. 37-46.
2. Kurchenkov V. V. Rol' gosudarstva v konsolidacii rossiyskogo kapitala na sovremennom etape // Vestn. Volgograd. gos. un-ta. Ser. 3: Ekonomika. Ekologiya. 2012. № 1 (20). S. 6-13.
3. O restrukturizacii kreditnyh organizaciy: Federal'nyy zakon ot 08.07.1999 № 144-FZ. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/2600/ (data obrascheniya: 15.11.2018).
4. O nekommercheskih organizaciyah: Federal'nyy zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 02.07.2013). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/ (data obrascheniya: 18.12.2018).
5. Buhtik M. I. O roli i meste agentstva strahovaniya vkladov v ozdorovlenii bankovskoy sistemy Rossii // Vestn. Tomsk. gos. un-ta. 2011. № 346. S. 116-118.
6. Bochkov E. S., Tarakanova S. S. Pravovoy status gosudarstvennyh korporaciy v RF. URL: http://www.samoupravlenie.ru/43-13.php (data obrascheniya: 15.12.2018).
7. Simachev Yu. V., Kuzyk M. G. Gosudarstvennye korporacii: problemy i novye vozmozhnosti. URL: http://www.asv.org.ru/agency/methodological/007 (data obrascheniya: 25.10.2018).
8. Strategiya razvitiya gosudarstvennoy korporacii «Agentstvo po strahovaniyu vkladov» na period do 2020 goda (utv. resheniem Soveta direktorov GK 14.12.2015). URL: http://base.garant.ru/ 71390892/ (data obrascheniya: 15.12.2018).
9. O Gosudarstvennoy korporacii po atomnoy energii «Rosatom»: Federal'nyy zakon RF ot 01.12.2007 № 317-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72969/ (data obrascheniya: 15.11.2018).
10. O Gosudarstvennoy korporacii po kosmicheskoy deyatel'nosti «Roskosmos»: Federal'nyy zakon RF ot 13.07.2015 № 215-FZ. URL: https://rg.ru/2015/07/16/roskosmos-dok.html (data obrascheniya: 10.11.2018).
11. O Gosudarstvennoy korporacii po sodeystviyu razrabotke, proizvodstvu i eksportu vysokotehnologichnoy promyshlennoy produkcii «Rosteh»: Federal'nyy zakon ot 23.11.2007 № 270-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72710/ (data obrascheniya: 15.11.2018).
12. O strahovanii vkladov fizicheskih lic v bankah Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 23.12.2003 № 177-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_68404/ (data obrascheniya: 25.12.2018).
13. O Fonde sodeystviya reformirovaniyu zhilischno-kommunal'nogo hozyaystva: Federal'nyy zakon ot 21.07.2007 № 185-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_69936/ (data obrascheniya: 15.12.2018).
14. O reorganizacii Rossiyskoy korporacii nanotehnologiy: Federal'nyy zakon ot 27.07.2010 № 211-FZ. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/9823.html (data obrascheniya: 12.12.2018).
15. Shimbareva E. V. Pravovoy status gosudarstvennoy korporacii // Ekon. vestn. Rostov. gos. un-ta. 2007. T. 5. № 4. S. 111-117.
16. Bandurina M. A. Nekotorye voprosy pravovogo polozheniya gosudarstvennyh korporaciy v sovremennyh usloviyah // Vestn. RGGU. 2010. № 14. S. 169-174.
17. Kurchenkov V. V. Innovacionnaya aktivnost' predpriyatiy v usloviyah global'noy konkurencii // Innovacii. 2013. № 5 (175). S. 60-65.
