Russian Federation
Russian Federation
Purchases as an element of economic security of organizations are inherent in a high level of risks, which is confirmed by the data of control measures. For budgetary institutions, the risks in the field of procurement have a specificity, due to their organizational features and legal regulation of their status and activities. First of all, this is the use of mechanisms established by Federal Law No. 44-FZ dated April 5, 2013 “On the Contract System in the Field of Procurement of Goods, Works, and Services for State and Municipal Needs”, and Federal Law No. 223-FZ dated July 18, 2011 “On Procurement of Goods, Works, and Services by Certain Types of Legal Entities”. The classification of procurement risks is essential for risk management and mitigation. The existing classifications of procurement risks do not reflect the specifics of risks for budgetary institutions. The authors propose a classification of procurement based on whether it is conducted in a competitive or non-competitive manner, as well as the degree of influence the customer has on the selection of a supplier, followed by the identification of risks specific to each type of procurement. They also propose a classification of procurement risks for budgetary institutions based on their source of origin, taking into account the stages of procurement. This allows for a more comprehensive study and analysis of the procurement risks faced by budgetary institutions for scientific purposes, demonstrating the relationship between these risks and the procurement mechanisms, as well as the sources of risks at each stage of procurement. They also enable the prediction of such risks and the implementation of effective measures to manage them in practice.
public procurement, budgetary institutions, risk classification, competitive procurement, non-competitive procurement, procurement stages, risk source
В соответствии со статьей 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ [1], бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий, соответственно, органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Основным назначением бюджетных учреждений, как определено Законом [1], является обеспечение реализации государственных задач в социальной сфере, что определяет стратегическую важность данной категории юридических лиц для экономики страны.
С учетом социальной ориентированности бюджета на финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений выделяются значительные средства. Так, согласно Заключению Счетной палаты на проект бюджета – 2026, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на 2026 г. планируется в объеме 2 302,2 млрд руб. [2].
Согласно пункту 19 Постановления Правительства РФ «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» от 26.06.2015 № 640 [3], выделяются три направления расходования предоставляемых учреждениям финансовых средств, два из которых (за исключением средств на оплату труда) реализуются посредством системы закупок, что и определяет ведущую роль закупок как важнейшего элемента экономической безопасности бюджетных учреждений.
Для бюджетных учреждений одной из главных особенностей, отличающих данный вид учреждений от иных организаций, в том числе других видов учреждений, с точки зрения организации закупок является проведение закупок как за счет средств субсидий, выделяемых из бюджета, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ [4], так и за счет средств от приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, в соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ [5] (часть 1, 2 статьи 15 [4]). При этом казенные учреждения проводят закупки только в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, а автономные в основном в рамках Федерального закона № 223-ФЗ (закупки по [4] проводятся автономными учреждениями только в отдельных случаях).
Данная особенность позволяет выделить бюджетные учреждения в качестве отдельной категории заказчиков в сфере закупок. Особая значимость системы закупок подчеркивается постоянным государственным контролем за расходованием выделяемых средств. Согласно данным, опубликованным Федеральным казначейством по результатам обобщения результатов контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере за первое полугодие 2025 г., закупки остаются одной из наиболее уязвимых зон как у главных распорядителей средств федерального бюджета (ГРБС), так и в субъектах РФ [6].
По данным ФАС России, в 2024 г. в ходе плановых и внеплановых проверок ведомство проанализировало 33 917 процедур определения поставщика. По их итогам ФАС России выявила 17 637 нарушений законодательства (52 %) и выдала 1 641 предписание об их устранении [7].
Результатом закупки должно являться наиболее полное и своевременное удовлетворение потребностей заказчика за наименьшую стоимость. Фактически результат зачастую не достигается, несмотря на подробную регламентацию данных процедур, что подтверждается приведенными выше данными о результатах контрольных мероприятий.
«Очевидно, что каждому бюджетному учреждению Российской Федерации требуется эффективный механизм обеспечения экономической безопасности в сфере закупок, предполагающий минимизацию вероятности возникновения рисков, а также предотвращение имеющихся проблем в организации закупок» [8, с. 58]. Изучение и анализ рисков являются необходимыми для управления ими и, при необходимости, нивелирования. Объективное управление рисками невозможно без понимания, на каких стадиях, при каких условиях и какого характера существуют риски, что обусловливает необходимость их четкой классификации. В научной литературе не удалось выявить общепринятой и устоявшейся классификации рисков бюджетных учреждений в сфере закупок, что и определило тему настоящего исследования.
Методы и материалы исследования
Для исследования и классификации рисков бюджетных учреждений в сфере закупок использован комплексный подход, основанный на применении методов статистического анализа, описательной статистики, анализа сводных данных и официальных отчетов, а также логический метод.
Эмпирическую базу исследования составили данные контрольных мероприятий и статистические сведения контрольных органов в сфере закупок – Казначейства РФ, Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, ФАС РФ, Министерства высшего образования и науки о состоянии и развитии системы высшего образования в РФ, судебной практики, данные портала государственных закупок (ЕИС Закупки), результаты научных исследований в данной сфере.
Результаты исследования
Согласно ГОСТ Р ИСО 31073-2024 «Менеджмент риска. Словарь» [9], под риском как базовой категорией в области менеджмента риска понимается следствие влияния неопределенности на достижение поставленных целей. При этом под следствием влияния неопределенности понимается отклонение от ожидаемого результата. Оно может быть положительным, отрицательным или тем и другим и может рассматривать, подготавливать или приводить к возникновению возможностей и угроз.
Как указано выше, результатом закупки должно являться наиболее полное и своевременное удовлетворение потребностей заказчика за наименьшую стоимость. С точки зрения закупок бюджетного учреждения последствиями реализации рисков могут быть отклонение от ожидаемого результата в виде недостижения целей закупки (несостоявшаяся закупка, неисполненный контракт) или неполного достижения запланированного результата закупки (необоснованный выбор контрагента, неэффективное расходование бюджетных средств, просрочка в исполнении контракта).
Вопросы классификации рисков как категории экономической безопасности исследовались многими авторами, обращавшими внимание на различные аспекты данной категории. Несмотря на то, что классификация рисков в сфере закупок не является глубоко изученной темой, имеется ряд предложенных в исследованиях авторами вариантов классификации рисков в системе закупок [10–13].
Имеющиеся исследования в данной области, как правило, посвящены отдельно закупкам либо по Федеральному закону № 44-ФЗ [4], либо по Федеральному закону № 223-ФЗ [5], что не отражает специфику закупочного процесса для бюджетных учреждений, указанного выше.
Помимо этого, полагаем, что несколько важных аспектов не учитывались авторами в предложенных классификациях. Так, исследователи главным образом обращают внимание на риски, возникающие в процессе выбора поставщика и заключения контракта по результатам конкурентных процедур. При этом фактически большой объем закупок происходит без проведения конкурентных процедур, например у единственного поставщика.
Согласно сведениям мониторинга закупок товаров, работ, услуг за III квартал 2025 г. (последний на момент написания статьи), проводимого Министерством финансов РФ, за три квартала 2025 г. всего заключено 2 514 949 контрактов согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, из них с единственным поставщиком – 722 216, т. е. 28,7 % [14].
По Федеральному закону № 223-ФЗ, согласно сведениям мониторинга закупок товаров, работ, услуг за III квартал 2025 г., было размещено всего 844 997 извещений о закупках, по конкурентным способам закупок – 454 231, по неконкурентным – 390 766 извещений [14].
Неконкурентные закупки в свою очередь неоднородны и включают в себя как случаи, когда заключение договора с единственным поставщиком неизбежно и заказчик фактически не может выбирать контрагента – например, договоры на коммунальные услуги с субъектами естественных монополий, так и договоры с единственным поставщиком, которого выбирает заказчик.
При этом и конкурентные закупки можно разделить на закупки, в которых извещение о закупках публикуется в открытом доступе для неопределенного круга потенциальных контрагентов, и, соответственно, заказчик напрямую не может определить поставщика, и конкурентные закрытые закупки, при которых заказчик направляет предложение о заключении договора выбранным им самим нескольким потенциальным участникам.
Необходимо также отметить, что в настоящее время получает распространение способ закупки, фактически являющийся промежуточным между конкурентным и неконкурентным, а именно – закупки у единственного поставщика согласно части 12 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ («электронный магазин»). Данная форма особенно актуальна для рассматриваемых субъектов закупочной деятельности, т. к. учреждения, в том числе бюджетные различных сфер деятельности, отнесены Законом к организациям, которым разрешен такой способ закупок (пункт 5 части 1 статьи 93 [4]).
Соответственно, закупки в зависимости от их вида и степени влияния заказчика на выбор поставщика можно определенным образом классифицировать (рис. 1).
Рис. 1. Классификация закупок в зависимости от их вида и степени влияния заказчика на выбор поставщика
Fig. 1. Classification of purchases based on their type and the customer's influence on the selection of a supplier
С учетом данной классификации можно выделить риски, присущие каждому виду закупок. Риски конкурентных закупок с низкой степенью влияния заказчика во многом будут отличаться от рисков неконкурентных закупок с высокой степенью влияния заказчика.
Например, для конкурентных закупок актуальны риски, связанные с соблюдением процедуры закупки, оформлением и публикацией необходимых извещений, в то время как для неконкурентных закупок такие риски не актуальны.
В зависимости от степени влияния заказчика на выбор поставщика будут актуальны либо не актуальны риски, связанные с коррупционными факторами, либо риски необъективной оценки опыта и ресурсов потенциальных контрагентов. В то же время часть рисков будет присуща всем видам закупок, вне зависимости от способа заключения и степени влияния заказчика, например риски, связанные с четким планированием закупок, описанием предмета закупки.
С учетом вышеизложенного рассмотрим следующую классификацию рисков (рис. 2). Предложенная классификация позволяет разделить риски в закупках на группы, в том числе по виду закупок и степени влияния заказчика на выбор поставщика, и в зависимости от проведенной классификации структурировать риски, предвидеть их и принимать меры к их минимизации.
Для бюджетных учреждений данная классификация особенно актуальна, т. к. она применима к закупкам как по Федеральному закону № 44-ФЗ, так и по Федеральному закону № 223-ФЗ.
Помимо предложенной выше классификации рисков, полагаем обоснованным дополнение предложенной Е. В. Строгановой [10] классификации рисков. Автором предложено разделить риски по источнику возникновения на риски заказчика, комиссии, электронной площадки, исполнителя.
В данном списке источников риска не учтен субъект, степень влияния которого на закупки имеет зачастую решающее значение – учредитель бюджетного учреждения. Именно учредитель в рамках Федерального закона № 44-ФЗ выделяет денежные средства на финансирование выполнения учреждением государственного задания, отдельные целевые субсидии помимо финансирования государственного задания, устанавливает нормирование закупок для учреждения, в рамках Федерального закона № 223-ФЗ – утверждает положение о закупках, определяя для учреждения правила и процедуры закупок.
В случае совершения по результатам закупки крупной сделки учредитель согласовывает такую крупную сделку. Вопрос о важности рассмотрения учредителя – как одного из основных субъектов управленческой деятельности бюджетных учреждений и обеспечения их экономической безопасности – поднимался в научных публикациях и ранее [15].
Рис. 2. Классификация рисков, присущих отдельным видам закупок в зависимости от их вида
и степени влияния заказчика на выбор поставщика
Fig. 2. Classification of risks inherent in certain types of procurement, depending on their type
and the extent to which the customer influences the selection of a supplier
К рискам, связанным с учредителем, следует отнести:
– недостаточность выделяемого финансирования;
– несвоевременное доведение финансирования;
– отзыв или изменение финансирования после его доведения;
– принятие норм, ограничивающих возможности учреждения;
– установление жестких требований по Федеральному закону № 223-ФЗ, приводящих к невозможности своевременного удовлетворения потребностей, либо, наоборот, отсутствие четкой регламентации, позволяющее сотрудникам заказчика совершать коррупционные и иные нарушения.
Как указано выше, в соответствии с предложенной Е. В. Строгановой [10] классификации рисков по источнику возникновения выделены в том числе риски, связанные с комиссией по осуществлению закупок. Выделение в качестве отдельного самостоятельного источника рисков комиссии по осуществлению закупок полагаем неоправданным, т. к. комиссия является внутренней структурой заказчика, которая, несмотря на наличие некоей правовой субъектности, формируется заказчиком, действует внутри заказчика и подотчетна ему. Несмотря на формирование комиссий как отдельной структуры в бюджетном учреждении с четко определенным функционалом, фактически данные функции являются «размытыми». Так, например, в функции комиссии входит планирование закупок, формирование описания предмета закупок. Однако на практике данное требование исполнить крайне сложно, т. к. потребности (план закупок) должны быть определены по всем направлениям деятельности, что предполагает привлечение по каждому из них сотрудников, обладающих соответствующей компетенцией. Соответственно, риски комиссии могут быть отнесены к рискам заказчика.
Полагаем, что более полной будет классификация рисков по источнику возникновения в следующем виде (таблица).
Согласно предложенной классификации и примерам, фактически на каждом этапе закупки могут возникать риски по каждому из источников. Предложенная классификация позволяет как более полно анализировать природу рисков в научных целях, так и комплексно управлять ими на практике.
Классификация рисков по источнику возникновения
Classification by the source of risks
|
Риски по |
Риски на каждом этапе закупок* |
|||
|
Планирование закупки |
Подготовка документации к закупке / определение поставщика / заключение контракта |
Исполнение контракта (включая возможное изменение, |
Аудит / |
|
|
Риски, связанные с учредителем |
Отсутствие финансирования по объективным потребностям |
Несогласование крупной сделки; ограничения |
Отказ в сохранении финансирования на следующий период при просрочке исполнения; |
Проверки учредителя на предмет обоснованности выделения средств бюджета |
|
Риски, связанные с заказчиком |
Планирование необоснованных закупок; неправильное или |
Выбор неправильной процедуры закупки; нарушения процедуры закупки; низкое качество документации |
Изменение контракта при отсутствии оснований, установленных законом; приемка ненадлежащего результата исполнения; просрочка оплаты |
Выявление нарушений, допущенных |
|
Риски, связанные с электронной площадкой |
Технические сбои при размещении плана-графика |
Нарушения при обмене |
Технические сбои при размещении документов |
Технические сбои при аудите информации, размещенной |
|
Риски, связанные с исполнителем (участник закупки, поставщик, |
Косвенно – при проведении конъюнктурного |
Представление недостоверной информации, уклонение от заключения контракта |
Недобросовестное исполнение / неисполнение обязательств |
Жалобы на действия заказчика, выявление нарушений исполнителя |
* Вопрос выделения этапов закупок в науке является дискуссионным, некоторые авторы предлагают включать большее количество этапов [16] или выделять иные этапы, отличающиеся от предложенных в настоящем исследовании [10].
Заключение
В результате исследования определено, что бюджетные учреждения могут быть выделены в качестве отдельного, специфического субъекта в сфере закупок. Предложена классификация закупок в зависимости от их проведения конкурентными либо неконкурентными способами, а также степени влияния заказчика на выбор поставщика. Это позволило выделить риски, присущие отдельным видам закупок, продемонстрировать связь рисков с механизмом проведения закупки и ролью заказчика в возникновении рисков. Кроме того, указано на особую роль учредителя бюджетного учреждения как участника системы закупок, предложена дополненная классификация рисков с учетом учредителя как источника риска. При классификации по источнику возникновения риска предложено выделение этапов проведения закупок, что позволило комплексно оценивать роль каждого источника риска на отдельных стадиях закупочного процесса. Результаты исследования расширяют перспективы дальнейшего изучения и анализа рисков в сфере закупок и могут способствовать выявлению механизмов управления ими для обеспечения экономической безопасности бюджетных учреждений.
1. O nekommercheskih organizaciyah: Federal'nyj zakon RF ot 12.01.1996 № 7-FZ [On Non-profit Organizations: Federal Law of the Russian Federation No. 7-FZ dated January 12, 1996]. Available at: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=505227 (accessed: 03.04.2026).
2. Zaklyuchenie na proekt byudzheta – 2026 [Conclusion on the draft budget for 2026]. Schetnaya palata RF. Available at: https://ach.gov.ru/audit/project-2026 (accessed: 03.04.2026).
3. O poryadke formirovaniya gosudarstvennogo zadaniya na okazanie gosudarstvennyh uslug (vypolnenie rabot) v otnoshenii federal'nyh gosudarstvennyh uchrezhdenij i fi-nansovogo obespecheniya vypolneniya gosudarstvennogo zadaniya: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 26.06.2015 № 640 [On the procedure for the formation of a state assignment for the provision of public services (performance of works) in relation to federal government institutions and Financial support for the fulfillment of a state assignment: Decree of the Government of the Russian Federation dated 26.06.2015 No. 640]. Available at: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&docu-ment-Id=503258 (accessed: 03.04.2026).
4. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd: Federal'nyj zakon RF ot 05.04.2013 № 44-FZ [On the contract system in the field of procurement of Goods, Works, and Services to Meet State and Municipal Needs: Federal Law of the Russian Federation No. 44-FZ dated 05.04.2013]. Available at: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=503423&cwi=660 (access-ed: 03.04.2026).
5. O zakupkah tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskih lic: Federal'nyj zakon RF ot 18.07.2011 № 223-FZ [On the procurement of goods, works, and services by certain types of legal entities: Federal Law of the Russian Federation No. 223-FZ dated July 18, 2011]. Available at: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&docu-mentId=485869&cwi=539 (accessed: 03.04.2026).
6. Kaznachejskij kontrol' usilivaet fokus na zakupki: tipovye narusheniya i signaly zakazchikam [Treasury control increases the focus on procurement: typical violations and signals to customers]. Grazhdanskij kontrol' gosudarstvennyh zakupok, 31.12.2025. Available at: https://gkgz.ru/kaznachejskij-kontrol-usilivaet-fokus-nazaku-pki-tipovye-narus-heniya-i-signaly-zakazchikam/ (accessed: 02.03.2026).
7. FAS rassmotrela bolee 39 tysyach zhalob ot uchastnikov zakupok v 2024 godu [The FAS reviewed more than 39,000 complaints from procurement participants in 2024]. Federal'naya antimonopol'naya sluzhba Rossii, 24.01.2025. Available at: https://fas.gov.ru/news/33751 (accessed: 02.03.2026).
8. Bastrykin S. V., Kalinina L. V. Mekhanizm obespecheniya ekonomicheskoj bezopasnosti v sfere zakupok byudzhetnogo uchrezhdeniya [The mechanism of ensuring eco-nomic security in the field of procurement of a budget institution]. Ekonomika i upravlenie: problemy, resheniya, 2019, no. 12, vol. 1, pp. 57-63.
9. GOST R ISO 31073-2024. Menedzhment riska. Slovar' [ISS R ISO 31073-2024. Risk management. Dictionary]. Available at: https://docs.cntd.ru/document/1307065827 (accessed: 25.05.2026).
10. Stroganova E. V. Razvitie gosudarstvennoj sistemy zakupok na osnove risk-orientirovannogo podhoda: dis. … kand. ekon. nauk [Development of the public procurement system based on a risk-based approach: dis. ... Candidate of Economic Sciences]. Moscow, 2021. 175 p.
11. Suchalkina E. A., Mal'ceva E. A. Upravlenie riskami v sfere gosudarstvennyh zakupok. Upravlenie riskami v ekonomike: problemy i resheniya [Risk management in the field of public procurement. Risk management in the economy: problems and solutions]. Sbornik trudov Nauchno-prakticheskoj konferencii s mezhdunarodnym uchastiem RISK᾿E-2018 (Sankt-Peterburg, 15–16 noyabrya 2018 g.). Saint Petersburg, Izd-vo SPbPU Petra Velikogo, 2018. Pp. 293-297.
12. Novichkova O. E. Mekhanizm upravleniya riskami promyshlennyh organizacij pri vypolnenii gosudarstvennyh i municipal'nyh zakazov [The risk management mechanism of industrial organizations in the execution of government and municipal orders]. Transportnoe delo Rossii, 2009, no. 4, pp. 9-11.
13. Lomakina O. B. Risk-menedzhment pri provedenii gosudarstvennyh zakupok [Risk management in public pro-curement]. Moscow, Izd-vo Mezhdunarodnogo uchebnogo centra MOT, 2003. 151 p.
14. Ezhekvartal'nyj otchet po rezul'tatam monitoringa zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd, a takzhe zakupok tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskih lic za III kvartal 2025 g. [Quarterly report on the results of monitoring purchases of goods, works, and services for state and munic-ipal needs, as well as purchases of goods, works, and services by certain types of legal entities for the third quarter of 2025.]. Ministerstvo finansov Rossii, 29.10.2025. Available at: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases?id_57=314267-ezhekvartal-nyi_otchet_po_rezultatam_mo-ntoringa_zakupok_tovarov_rabot_uslug_dlya_obespecheniya_gosudarstvennykh_i_munitsipal-nykh_nuzhd_a_takzhe_zaku-pok_tovarov_rabot_uslug_otdelnymi_vidami_yuridicheskikh_lits_za_iii_kvartal_2025_g (accessed: 12.01.2026).
15. Obuhova N. S., Nikiforova M. V. Ekonomicheskaya bezopasnost' obrazovatel'nyh organizacij vysshego obra-zovaniya: «neobhodimye» i «dostatochnye» usloviya [Eco-nomic security of higher education institutions: “necessary” and “sufficient” conditions]. Ekonomika i upravlenie: problemy, resheniya, 2019, vol. 1, no. 12, pp. 64-71.
16. Levandovskaya A. M. Metodicheskij instrumentarij kontrolya zakupochnoj deyatel'nosti v organizaciyah s gosu-darstvennym uchastiem: dis. … kand. ekon. nauk [Methodo-logical tools for monitoring procurement activities in organizations with state participation: dis. ... Candidate of Economic Sciences]. Moscow, 2025. 151 p.
