Россия
Проанализирована действующая система валютного регулирования и контроля, рассмотрена и детализирована структура субъектов валютного регулирования и контроля. Предложены изменения, необходимые для адаптации к условиям цифровой экономики. Представлена схема единой системы валютного регулирования и контроля, определены основные ее элементы, в ретроспективе проиллюстрирован процесс реформирования органов и агентов валютного контроля накануне перехода России к цифровой экономике. Раскрыты как действующие нормы права, определяющие структуру и функционал субъектов валютного регулирования и контроля, так и законопроекты, имеющие отношение к исследуемой теме. Отмечено, что действующая в Российской Федерации в настоящее время государственная программа развития на 2017–2025 гг. «Цифровая экономика РФ» не содержит порядок государственной регламентации совершения валютных операций в цифровой экономике, а также не раскрывает функционал контрольно-надзорных органов в условиях цифровизации. Проведен анализ работ российских исследователей, дополнивших теорию и методологию валютных правоотношений. Валютное регулирование и контроль изучаются с позиции деятельности государственных органов управления, с помощью административных, законодательных и организационных мер, нацеленных на поддержание стабильного внешнего равновесия, устойчивого экономического роста. Подробно рассматривается понятие и сущность смарт-контракта, приведены принципиальные отличия (по критериям формы, предмета, расчетов и исполнения иных обязательств по сделке) смарт-контракта от внешнеторгового договора в электронной форме. Предложено авторское видение перспективного развития субъектного состава валютного контроля, и предпринята попытка определить направления дальнейшего реформирования.
система валютного регулирования и валютного контроля, полномочия органов валютного регулирования и валютного контроля, агенты валютного контроля, уполномоченные банки, смарт-контракт
Введение
В настоящее время в России реализуется государственная программа развития на
2017–2025 гг. «Цифровая экономика Российской Федерации», концептуальная основа которой определена и утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации», а процесс ее реализации закреплен Постановлением Правительства РФ от 28.08.2017 № 1030 «О системе управления реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Вместе с тем функционал контрольно-надзорных органов в условиях цифровизации концепция программы не отражает. Не определен порядок государственной регламентации совершения валютных операций в цифровой экономике. Разработка соответствующей «дорожной карты» требует серьезной теоретической основы.
В ходе настоящего исследования мы обращались к трудам И. Т. Балабанова, Н. К. Враговой, Ю. В. Рожкова, Д. А. Климова, Н. В. Клочковой, Л. И. Красавиной, Ж. У. Курмангалиевой,
И. Н. Платоновой, А. И. Шмырёвой, Е. Ю. Подосинникова, которые в своих работах дополнили теорию и методологию валютных правоотношений. Вышеперечисленные ученые, основываясь на российской практике, представили свое видение сущности валютного регулирования и валютного контроля, рассмотрели их с позиции деятельности государственных органов управления, реализуемой посредством законодательных, административных и организационных мер, направленных на решение общенациональных задач по поддержанию устойчивого долгосрочного внешнего равновесия и подчиненных цели обеспечения устойчивого экономического роста.
Также нами изучены варианты совершенствования государственного регулирования
и контроля операций, имеющих трансграничный характер, которые предлагала Е. С. Сазонова [1], особенности механизма, реализуемого таможенными органами при проведении валютного контроля внешнеторговых операций, которые исследовал С. И. Бурцев [2]. В настоящем исследовании приняты во внимание предложения по совершенствованию в целом государственного финансового контроля за осуществлением валютных операций, выдвинутые Н. В. Плотниковой [3] с учетом полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Отмеченные направления исследования валютного регулирования и контроля, несомненно, представляют интерес и для ученых, и для специалистов-практиков, однако в свете изменяющейся политической обстановки реформы государственных органов исполнительной власти, затронувшей в том числе органы и агентов валютного контроля, переход на цифровую экономику, требуют дальнейшего детального исследования, поиска новых форм, методов и инструментов реализации, их апробации и адаптации к условиям цифровой экономики.
Между тем особого внимания и исследования заслуживают вопросы трансформации субъектного состава валютного регулирования и контроля в новых экономических условиях, степень и формы участия государства в цифровой экономике как гаранта обеспечения соблюдениями прав, свобод и экономических интересов всех участников отношений.
Система валютного регулирования и контроля
Исходя из принципа единства системы валютного регулирования и контроля, мы рассматриваем валютное регулирование как вид государственного воздействия на экономические отношения, связанные с совершением наличных (документарных), безналичных и цифровых валютных операций как внутри страны, так и на трансграничном пространстве. Отдельные элементы системы представлены в табл. 1.
Таблица 1
Элементы систем валютного регулирования и контроля
|
Название элемента |
Характеристика |
|
Элементы системы валютного регулирования |
|
|
Регулятор |
Органы валютного регулирования: Правительство РФ и Центральный Банк (ЦБ) России |
|
Объекты регулирования |
Резиденты и нерезиденты |
|
Предмет регулирования |
Валютные операции и исполнение внешнеторговых контрактов |
|
Средства сбора информации |
Предусмотренное законодательством право органов валютного регулирования издания нормативных актов, утверждения форм учета и отчетности по валютным операциям |
|
Средства воздействия |
Право контроля, привлечения к ответственности за нарушение установленных требований |
|
Элементы системы валютного контроля |
|
|
Субъекты контроля |
Правительство РФ, органы и агенты валютного контроля |
|
Объекты контроля |
Резиденты и нерезиденты |
|
Предмет контроля |
Валютные операции и исполнение внешнеторговых контрактов |
|
Инструменты контроля |
Формы учета и отчетности, платежные документы, предусмотренное законодательством право органов валютного контроля привлекать лиц, виновных в нарушении норм |
|
Методы контроля |
Наблюдение, анализ, проверка |
Согласно табл. 1 валютному регулированию и контролю присущи общие объекты
и предметы. Исходя из изложенного, мы предлагаем модель (схему) действующей в настоящее время единой системы валютного регулирования и контроля, которая отражает наличие общих субъектов, объектов и предметов воздействия (рис. 1).
|
Правительство РФ |
|
Право издания нормативных актов, обязательных к исполнению, право наделения отдельными (контрольными) полномочиями других |
|
Наблюдение, анализ, |
|
Формы учета и отчетности, предписания, привлечение к ответственности, |
|
Центральный Банк РФ |
|
Федеральная налоговая служба
|
|
Федеральная таможенная служба |
|
Валютное регулирование |
|
Центральный Банк РФ |
|
Право издания нормативных актов, обязательных к исполнению участниками валютных отношений, право утверждения специальных форм учета |
|
Объекты |
|
Формы учета и отчетности, платежные документы |
|
Резиденты |
|
Нерезиденты |
|
Валютные операции |
|
Исполнение |
|
Органы |
|
Уполномоченные банки |
|
Наблюдение, анализ, |
|
Профессиональные участники рынка ценных бумаг
|
|
Внешэкономбанк РФ |
|
Регуляторы |
|
Средства регулирования |
|
Валютный контроль |
|
Предмет |
|
Инструменты контроля |
|
Методы контроля |
|
Субъекты контроля |
|
Агенты |
|
Рис. 1. Единая система валютного регулирования и контроля
|
Полученная модель позволяет визуально наблюдать взаимосвязи отдельных элементов системы: регуляторов, средств регулирования, субъектов контроля, инструментов и методов контроля, а также объектов и предметов регулирования и контроля.
На представленной модели неслучайно объединены фигурными скобками объекты и предметы государственного воздействия, это является весьма важным фактором, поскольку для полноценной работы всей системы необходимо подвергать контролю именно те элементы, в отношении которых применимы регулятивные средства воздействия, т. е. которые урегулированы.
Реформирование структуры субъектного состава
Субъекты валютного регулирования и контроля с учетом их полномочий, как действующие, так и потенциальные (выделены курсивом), представлены в табл. 2.
Таблица 2
Субъектный состав валютного регулирования и валютного контроля
|
Валютное регулирование (ВР) |
|
|
Субъекты ВР |
Пределы полномочий |
|
Правительство России |
Осуществлять общее руководство валютно-финансовой деятельностью на межгосударственном уровне |
|
Координировать действия в области деятельности органов валютного контроля |
|
|
Наделено правом нормотворчества |
|
|
Центробанк России |
Отвечает за организацию ВР, включая защиту и устойчивость национальной валюты, |
|
Наделен правом нормотворчества, в пределах которого устанавливает формы учета |
|
|
Валютный контроль (ВК) |
|
|
Субъекты ВК |
Пределы полномочий |
|
Правительство России |
Координация деятельности органов ВК |
|
Организация и непосредственное осуществление взаимодействия с другими органами ВК, |
|
|
Органы ВК |
|
|
Федеральная (ФНС и ФТС) |
Проведение проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов ВР, а также полноты и достоверности учета и отчетности |
|
Запрос и получение документов и информации, связанных с проведением валютных операций |
|
|
Выдача предписаний об устранении выявленных нарушений валютного законодательства |
|
|
Предупреждение, пресечение нарушений и применение мер ответственности к нарушителям валютного законодательства |
|
|
Агенты ВК |
|
|
Уполномоченные ГОК «Внешэкономбанк» |
Проведение проверок соблюдения резидентами валютного законодательства при совершении валютных операций, а также полноты и своевременности представления соответствующих форм учета и отчетности |
|
Запрос и получение документов и информации, связанных с проведением валютных операций и/или открытием и ведением счетов |
|
|
Операторы обмена цифровых финансовых активов (ЦФА) |
Контроль соблюдения актов валютного законодательства РФ и актов органов ВР |
Согласно табл. 2 структура субъектов валютного контроля значительно сложнее субъектного состава валютного регулирования. Подробнее различия между субъектами контроля представлены на рис. 2.
По ведомственной принадлежности субъектный состав валютного контроля мы разделили на две группы: банковский контроль, во главе которого находится ЦБ России, и контроль уполномоченных Правительством РФ органов исполнительной власти. По уровню и широте полномочий субъекты контроля классифицированы нами на три группы: Правительство РФ – высший уровень (обладает общими, организационными полномочиями), органы валютного контроля – средний уровень (уполномочен принимать решения по квалификации действий участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД)) и агенты валютного контроля (наиболее приближенный участникам ВЭД уровень, предполагающий непосредственное участие).
Субъектный состав валютного контроля и механизм взаимодействия органов и агентов контроля в период действия Федерального закона РФ от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [4] неоднократно подвергался реформированию, чем были вызваны определенные проблемы правоприменительной практики. Мы на разных этапах развития системы валютного контроля обращались к этой теме в своих исследованиях [5, 6].
Описанная структура валютного контроля функционирует с апреля 2016 г. До этого времени таможенные и налоговые органы были агентами контроля, а единственный государственный аппарат, который был наделен статусом органа валютного контроля, – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
К вопросам компетенции Росфиннадзора относились как валютные операции, так и исполнение внешнеторговых контрактов, независимо от предмета контракта, т. е. вся полнота контроля соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования при осуществлении внешнеторговой деятельности была сосредоточена на одном государственном органе. Однако в феврале 2016 г. по указу Президента РФ Росфиннадзор был ликвидирован. Упразднение органа объяснялось оптимизацией структуры федеральных органов государственной власти [7].
|
3 |
|
2 |
|
1 |
|
|
|
Субъекты валютного контроля |
|
Правительство Российской Федерации |
|
Агенты валютного контроля: |
|
Органы валютного контроля: |
|
Рис. 2. Структура субъектного состава валютного контроля |
|
ЦБ России |
|
ФТС России |
|
ФНС России |
|
Уполномочены |
|
Уполномоченные банки |
|
ГОК «Внешэкономбанк» |
|
Контроль валютных операций |
|
Контроль внешнеторговых контрактов |
|
Контроль валютных операций и работы агентов ВК |
Полномочия органа валютного контроля разделили между собой таможенные и налоговые органы: контроль за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза и ввозом/вывозом в страну/из страны наличной валюты и денежных инструментов перешел к таможне, в остальной же части контрольные функции перешли к налоговой службе [8].
Произошедшие изменения повлекли за собой перестройку структуры субъектного состава валютного контроля. В связи с изменением полномочий и функционала изменению подвергся
и механизм взаимодействия органов и агентов валютного контроля. Так, ФТС России и ФНС России из «источников информации» органа валютного контроля трансформировались в органы, ответственные за реализацию информации о нарушениях и привлечение к ответственности виновных лиц.
Наглядно трансформация субъектов и механизма взаимодействия органов и агентов валютного контроля представлена на рис. 3.
Практический опыт, полученный в ходе реформирования 2016 г., имеет важное теоретическое и практическое значение. Понимание процесса в деталях и оценка прогнозируемых рисков позволят избежать ненужных повторных ошибок и проблем при дальнейшем изменении валютного контроля в условиях перехода на цифровую экономику.
Включению в число субъектов контроля операторов обмена цифровых финансовых активов и определению их полномочий должна предшествовать серьезная нормотворческая работа ЦБ России как регулятора – органа уполномоченного на создание и регламентацию достаточного инструментария для операторов, позволяющего им осуществлять контрольные функции.
В связи с этим ЦБ России предстоит установить порядок открытия, ведения и закрытия цифровых электронных кошельков, а также порядок хранения информации о цифровых записях, совершенных посредством этих кошельков.
|
до 2016 г. |
|
ЦБ РФ |
|
Уполномоченные |
|
ФТС России |
|
ФНС России |
|
Росфиннадзор |
|
Выявление допущенных клиентами банков |
|
Выявление допущенных участниками ВЭД, перемещающими через границу товар и денежные средства, нарушений
|
|
Выявление допущенных налогоплательщиками нарушений |
|
Координация и контроль работы уполномоченных банков, передача признаков нарушений |
|
Проведение проверки, выставление предписаний об устранении нарушений и привлечения виновных к ответственности |
|
с 2016 г. |
|
ЦБ РФ |
|
Уполномоченные |
|
Выявление допущенных клиентами банков нарушений и передача информации для проверки и привлечения виновных
|
|
Выявление допущенных участниками ВЭД, перемещающими через границу товар и денежные средства, нарушений, проверка, вынесение предписаний
|
|
Выявление допущенных налогоплательщиками всех валютных нарушений (кроме компетенции ФТС России),
|
|
Координация и контроль работы уполномоченных банков, передача признаков нарушений
|
|
ФТС России |
|
ФНС России |
|
Рис. 3. Реформа органов и агентов валютного контроля 2016 г. |
Состояние готовности субъектов валютного регулирования и контроля к реализации своих полномочий в условиях цифровой экономики подробнее рассмотрено нами в других работах в рамках исследования форм и методов регулирования и контроля, а также перевода их
в цифровой формат.
Направления дальнейшего реформирования
Принимая во внимание вектор, задаваемый законодателем относительно цифровых финансовых активов, основываясь на тексте проекта Федерального закона РФ № 419059-7
«О цифровых финансовых активах» [9], мы представили предложения по дальнейшему изменению субъектного состава валютного контроля.
Группа агентов валютного контроля должна быть дополнена операторами обмена цифровых активов (юридические лица, осуществляющие сделки по обмену цифровых финансовых активов одного вида на цифровые финансовые активы другого вида и/или обмену цифровых финансовых активов на рубли или иностранную валюту).
В качестве инструментов контроля новыми агентами валютного контроля могут быть использованы специальные счета для списания и зачисления цифровых финансовых активов, реестры цифровых транзакций и цифровые кошельки.
К предмету валютного регулирования и контроля должен быть отнесен и смарт-контракт, однако рассматриваемая редакция законопроекта без внесения изменений в Федеральный закон РФ от 10.12.2009 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [4] не позволяет этого сделать по некоторым причинам.
Валютное регулирование и контроль воздействуют на правоотношения, неотъемлемой частью которых являются валютные операции, чего нельзя сказать о смарт-контракте и его исполнении. Данное законопроектом определение смарт-контракта не ассоциирует его только лишь
с электронной формой договора. Расчет в рамках смарт-контракта в настоящее время не относится к валютной операции.
С юридической точки зрения, по мнению В. С. Белых, М. О. Болобонова [10], смарт-контракт может рассматриваться в двух аспектах:
– с одной стороны, под такими контрактами понимается соглашение, заключенное двумя и более сторонами, цель которого заключается в установлении, изменении и/или прекращении прав и обязанностей. Особенность в том, что условия контракта записаны и исполняются автоматически с использованием специализированных программных продуктов, по сути контракт, написанный с использованием технологии блокчейн;
– с другой стороны, смарт-контракт представляет собой компьютерный протокол, предусматривающий реализацию достигнутого сторонами соглашения в автоматическом режиме в соответствии с заложенным алгоритмом, исключающим участие человека.
Кроме того, в науке присутствует и технологическая точка зрения на смарт-контракт:
в частности, его рассматривают как компьютерную программу, размещенную на определенном адресе в блокчейн, или криптографически защищенный программный код, содержащий определенные заданные условия для исполнения.
Для детального понимания сущности смарт-контрактов, в целях определения возможности использования его как инструмента или предмета валютного регулирования и контроля
в табл. 3 приведены принципиальные отличия смарт-контракта от внешнеторгового договора (контракта), заключенного в электронной форме.
Таблица 3
Отличия смарт-контракта от внешнеторгового контракта в электронной форме
|
Критерии |
Смарт-контракт |
Внешнеторговый договор (контракт) |
|
Форма |
Электронная форма выражена в виде алгоритма |
Традиционный правовой документ, приведенный |
|
Предмет |
Сделка, направленная на выполнение заданных действий в электронном виде |
Возмездная сделка (купля-продажа товаров, работ, услуг) относительно предметов материального мира |
|
Расчеты |
Расчет криптографическими средствами (транзакции с участием криптовалют) автоматизирован, обеспечивается компьютерной программой, независимо от воли сторон (в ходе исполнения не может быть пересмотрен порядок расчетов под влиянием внешних обстоятельств) |
Расчет осуществляется деньгами, т. е. официальными средствами платежа с санкции плательщика (присутствует волеизъявление сторон в выборе формы расчета, допускается изменение сроков и порядка расчетов, а также возвраты средств) |
|
Исполнение иных |
Процесс исполнения автоматизирован, его выполнение обеспечивается компьютерной программой |
Исполняется сторонами (с их участием) в натуральном выражении с возможностью уточнения и изменения предмета сделки и способа исполнения обязательства |
Из приведенных данных следует, что сам смарт-контракт в ближайшее время не может быть отнесен к предмету валютного регулирования и контроля в силу того, что он не связан
с денежными расчетами, однако его результаты при переводе в национальную или иностранную валюту попадают в поле зрения валютного регулятора и контролера в лице оператора обмена цифровыми финансовыми активами.
Заключение
Исходя из принципа единства системы валютного регулирования и контроля, валютное регулирование рассмотрено как вид государственного воздействия на экономические отношения, связанные с совершением наличных (документарных), безналичных и цифровых валютных операций как внутри страны, так и на трансграничном пространстве.
Вопросы трансформации субъектного состава валютного регулирования и контроля
в условиях цифровой экономики исследованы с позиции реформирования структуры системы валютного регулирования с использованием метода ретроспективного анализа с целью определения перспектив дальнейшего развития системы.
1. Сазонова Е. С. Развитие системы валютного регулирования и контроля трансграничных валют-ных операций: дис. ... канд. экон. наук. Хабаровск, 2011. 175 с.
2. Бурцев С. И. Совершенствование механизма таможенного валютного контроля за внешнеторго-выми операциями: дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. 160 с.
3. Плотникова Н. В. Совершенствование государственного финансового контроля за осуществлени-ем валютных операций: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. 22 с.
4. О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон РФ от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // Рос. газ. № 253, 17.12.2003.
5. Яковлева М. А. Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение валютного законодательства о репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации // Налоги и финансовое право. 2010. № 1. С. 200-206.
6. Яковлева М. А. Межведомственное взаимодействие органов и агентов валютного контроля в современных условиях: актуальные вопросы и перспективы развития // Сб. учеб.-метод. материалов по таможенному делу. Екатеринбург: Форт Диалог-Исеть, 2008. С. 166-171.
7. О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере: Указ Президента РФ от 02.02.2016 № 41 (ред. от 15.05.2018) // Собр. законодательства РФ. № 6, 08.02.2016.
8. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 13.04.2016 № 300 // Собр. законодательства РФ. № 17, 25.04.2016.
9. О цифровых финансовых активах: Проект Федерального закона № 419059-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/419059-7 (дата обращения: 21.01.2020).
10. Правовое регулирование экономических отношений в условиях развития цифровой экономики: моногр. / под ред. В. А. Вайпан, М. А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2019. 376 с.
