ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТОВ (НА ПРИМЕРЕ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ)
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Способность регионов к конкуренции на международном рынке с использованием современных подходов к социально-экономическому развитию определяет вектор интенсивного продвижения российской экономики. Наличие достойной инфраструктуры и полноценное её функционирование становятся гарантией успешного развития экономики и социальной сферы страны, в частности регионов. Поэтому в целях её обновления и полноценного функционирования необходима реализация инфраструктурных проектов. Обозначена специфичность реализации инфраструктурных проектов: чрезмерная капиталоёмкость, продолжительные сроки окупаемости, повышенная сложность и большие масштабы (в том числе территориальные). Условия ограниченного бюджетного финансирования инфраструктуры предопределяют необходимость привлечения частных инвестиций. Так, механизм государственно-частного партнёрства (ГЧП) в Концепции долгосрочного социально-эконо-мического развития Российской Федерации на период до 2020 года обозначен как один из приоритетных инструментов, что подчёркивает значимость проблемы. Изучен потенциал расширения возможностей по реализации инфраструктурных проектов за счёт механизмов ГЧП. Особое внимание уделено опыту реализации инфраструктурных проектов на территории Астраханской области: представлены практики реализации таких проектов, преимущественно в форме концессий, выделены стратегические приоритеты развития ГЧП на территории Астраханской области. В качестве примера успешной реализации механизма ГЧП представлено Астраханское судостроительное производственное объединение, базой которого являются ведущие судостроительно-судоремонтные предприятия области. Представлен рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП за 2017 г. Установлено, что с 2015 г. наблюдается положительная динамика показателей развития ГЧП на территории Астраханской области. По состоянию на 2017 г. в области реализуется восемнадцать проектов: один проект регионального уровня и семнадцать - муниципального.

Ключевые слова:
инфраструктурные проекты, инфраструктура, государственно-частное партнёрство, концессия, регион, развитие
Текст
Введение Уровень жизни населения, а также технологическое и социальное состояние общества предопределены реализацией инфраструктурных проектов. Под инфраструктурным проектом будем понимать комплекс взаимосвязанных и последовательных действий, в результате которых при заданных ограничениях временного и финансового характера, а также требований к качеству поставленных результатов, достигаются поставленные цели (создание, модернизация или расширение объектов инфраструктуры). Перечень инструментов для осуществления таких проектов должен быть достаточно ёмким. В условиях дефицита бюджетных средств и невозможности самостоятельной реализации инфраструктурных проектов частными структурами становится актуальным вопрос о согласованной инвестиционной политике взаимодействия сильных сторон государства и потенциала частных структур. Государственно-частное партнёрство (ГЧП) выступает ключевым инструментом развития экономики региона в призме привлечения инвестиций и уже доказало своё значение во всех сферах экономической и социальной политики. При этом государство должно оставаться инициатором и координатором реализации инфраструктурных проектов. Необходимость расширения возможностей по реализации инфраструктурных проектов за счёт механизмов государственно-частного партнёрства По данным Центра ГЧП, за год запускается в среднем 550 проектов ГЧП, обеспечивая ежегодный приток частных инвестиций в 250 млрд руб. [1]. Концессионные проекты по-прежнему остаются основной формой реализации проектов ГЧП. Они «…способствуют улучшению инвестиционного климата региона и привлечению инвестиций, в том числе иностранных, в инфраструктуру региона» [2, с. 115]. Так, на конец 2017 г. 2 496 инфраструктурных проекта (82,5 %) прошли стадию коммерческого закрытия, объём частных инвестиций в концессионных проектах превысил 619,0 млрд руб. [1]. Согласимся, что «в силу высокой стоимости проектов модернизации коммунальной инфраструктуры и ограниченности финансовых ресурсов региональных и местных бюджетов для большинства регионов и муниципалитетов концессионные соглашения являются очень важным инструментом для привлечения частных инвестиций» [3]. Основные преимущества такого взаимодействия: привлечение внебюджетных средств для строительства или модернизации дорогостоящих объектов инфраструктуры, интеграция управленческого и технического потенциалов частного бизнеса. Привлекательность концессионных проектов для частных структур заключается в получении государственных активов в пользование на длительный период, преимущественно на льготных условиях. Государство, являясь участником такого соглашения, выступает неким гарантом в случае нерентабельности проекта, минимизируя тем самым риски бизнеса. Также у частных структур расширяется возможность повышения доходности своей деятельности по причине отсутствия бюрократических процедур, которые свойственны государственному управлению. По мнению члена комитета по финансовому рынку Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. Лященко, концессионным проектам в регионах отводится особая роль. Так, концессионеры, входя с проектом в регион, привносят вместе с инвестициями и практику администрирования, и технологические решения, повышая эффективность объектов, которые реконструируются или заново строятся. А это напрямую влияет, например, на качество коммунальных услуг, если говорить о ЖКХ, на всю экономику региона в целом [4]. Интересы населения конкретного региона должны учитываться при реализации концессии, поскольку её значение и роль заключаются в решении проблем преимущественно социального характера, повышении качества оказываемых услуг, в снижении цен на них в силу усиления конкуренции. Так, например, реализация концессионных проектов в строительстве ощутимо сокращает срок сдачи объектов инфраструктуры и происходит, как правило, с наименьшими издержками. Этому способствует опыт частных организаций. При реализации проектов ГЧП в транспортной сфере предпочтение по-прежнему отдаётся концессиям, что обусловлено многолетним опытом структурирования проектов в рамках концессионного законодательства и, как следствие, доверия инвесторов и финансирующих организаций именно к данной форме. Так, из 87 заключенных проектов ГЧП в транспортной сфере по форме реализации 36 представлены концессионным соглашением. Опыт реализации инфраструктурных проектов в форме государственно-частного партнёрства на территории Астраханской области Совершенствование форм поддержки инвестиционной деятельности является одной из важных задач в рамках реализуемой «Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года», в которой развитие системы ГЧП выделено отдельным компонентом (рис. 1). Рис. 1. Показатели реализации «Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года» в контексте развития системы ГЧП [5] Успешным примером реализации механизма ГЧП выступает созданное в 2007 г. Астраханское судостроительное производственное объединение (АСПО), базой которого выступили ведущие судостроительно-судоремонтные предприятия области в рамках программы создания в области «Южного судостроительного центра». Структура АСПО представлена тремя производственными площадками: созданная на базе ОАО «Астраханский Корабел» АСПО Головная верфь - Головная производственная площадка АСПО работает в области строительства буровых платформ; АСПО ІІІ Интернационал и АСПО Лотос, основной деятельностью которых является строительство технологических и жилых модулей платформ, танкерного и вспомогательного флота для освоения шельфа [6]. В настоящее время АСПО способно выполнять практически любые виды работ. Это стало возможным благодаря объединению усилий трёх ведущих предприятий области в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). В результате объединения стало возможным проведение централизованного (общекорпоративного) распределения экономических рисков (эффектов); суммарный эффект от масштаба производства позволяет значительно уменьшать суммарные экономические издержки, сокращать сроки выполнения работ, повышать качество готовой продукции; удалось добиться значительного удешевления конечного продукта из-за отсутствия большого количества посредников между производством и розничной торговлей; стало возможным значительное сокращение времени на разработку и внедрение новых технологических решений [6]. Также в 2017 г. в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения Астраханской области» реализовывались инвестиционные проекты с использованием механизма ГЧП или концессии на территории Астраханской области: 1) «Создание гемодиализного центра в г. Астрахань» на территории ГБУЗ АО «ГКБ № 3 им. С. М. Кирова»; 2) «Создание центра экстракорпорального оплодотворения»; 3) «Создание центра позитронно-эмиссионной томографии» на территории ГБУЗ АО «Областной онкологический диспансер» [7]. Рассмотрим потенциал развития ГЧП на территории Астраханской области. На реализацию инфраструктурных проектов оказывают влияние факторы, определяющие создание возможных условий для привлечения частных инвестиций в форме ГЧП. К таким факторам относят: «Развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнёрства», «Нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнёрства», «Опыт реализации проектов государственно-частного партнёрства». Оценка данных факторов стала основой методики расчёта рейтинга регионов для определения значения показателя «Уровень развития сферы государственно-частного партнёрства в субъекте Российской Федерации». На основании имеющихся данных, представленных в исследованиях Центра развития ГЧП, в табл. 1 систематизированы показатели развития ГЧП на территории Астраханской области. Таблица 1 Показатели уровня развития ГЧП на территории Астраханской области* Год Показатели развития ГЧП 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Целевые значения уровня развития ГЧП на территории Астраханской области (установлены Распоряжением Правительства РФ 570-р), % 42,4 48,1 53,8 59,4 65,1 70,8 Итоговый интегральный показатель рейтинга Астраханской области по развитию ГЧП-потенциала, % 47,1 28,4 32,8 48,2 51,6 нет данных Изменение интегрального показателя рейтинга Астраханской области по развитию ГЧП-потенциала - -18,7 +4,4 +15,4 +3,4 - Позиция в рейтинге субъектов по развитию ГЧП-потенциала 19 60 22 27 30 нет данных Изменение позиции в рейтинге - -41 +38 -5 -3 - *Составлено по [1]. В 2013 г. Астраханская область вошла в число регионов с высоким потенциалом для реализации инфраструктурных проектов в контексте создания условий для развития ГЧП, заняв 19 позицию их 83 регионов. Однако за 2014 г. наблюдается существенное снижение итогового интегрального показателя рейтинга Астраханской области на 18,7 % (с 47,1 до 28,4 %). В 2014 г. Астраханская область относится к региону с низким потенциалом развития ГЧП. Позиция в рейтинге за этот же период опустилась на 41 пункт (с 19 по 60). Такой фактор как «Опыт реализации проектов государственно-частного партнёрства» за этот период стал критическим при определении позиции Астраханской области в рейтинге субъектов. Несмотря на то, что в 2013 г. 31 объект дошкольного образования рассматриваемого региона прошёл стадию инициирования, в 2014 г. зафиксирован факт наличия только одного ГЧП-проекта регионального уровня (строительство детского сада). Начиная с 2015 г. наблюдается положительная динамика показателей развития ГЧП на территории региона. Это связано с принятыми 1 февраля 2015 г. изменениями в вопросах нормативно-правового регулирования ГЧП, что оказало положительное влияние на процесс подготовки и заключения концессий. И уже по итогам 2017 г. Астраханская область по уровню развития ГЧП сохранила первенство в ЮФО, а также свою позицию в первых тридцати субъектах РФ (рис. 2, 3). Рис. 2. Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП за 2017 г. [1] Рис. 3. Место Астраханской области среди субъектов РФ по развитию потенциала ГЧП [1] Несмотря на положительную динамику изменения показателя уровня развития ГЧП в Астраханской области, установленные значения достигнуты были только в 2013 г. Муниципальными образованиями (МО) Астраханской области активно осуществляется передача объектов коммунального хозяйства в концессию. Результатом проделанной работы стало заключение в 2017 г. двух концессионных соглашений в МО «Город Ахтубинск» и МО «Володарский район». В первом соглашении концедентом по проекту выступила Администрация муниципального образования «Город Ахтубинск» в лице МУ «Отдел имущественных отношений и землепользования администрации муниципального образования «Город Ахтубинск». Согласно проекту концессионного соглашения, объектом концессионного соглашения является коммунальная инфраструктура системы теплоснабжения, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения г. Ахтубинска. На концессионера возложена обязанность за его счёт выполнения капитального ремонта, реконструкции (модернизации) муниципального имущества, право собственности на которое принадлежит концеденту, и осуществления бесперебойного производства, передачи, распределения и сбыта тепловой энергии горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения с использованием объекта соглашения [8]. Концедент, в свою очередь, обязан предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления указанной деятельности, а также предоставить в аренду концессионеру земельные участки, на которых располагаются объекты соглашения. Предельный размер расходов на реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером, составляет 178 млн руб. Срок концессионного соглашения - 5 лет. Также в 2017 г. с потенциальными инвесторами и публичными партнёрами прорабатывались 7 проектов в МО «Город Астрахань», МО «Город Ахтубинск», МО «Володарский район», МО «Енотаевский район», МО «Камызякский район» и МО «Красноярский район» Астраханской области. По состоянию на 2017 г. в Астраханской области реализуется 18 проектов: 1 проект регионального уровня и 17 - муниципального. Частные инвестиции составляют 5,7 млрд руб. [1]. В топ-100 планируемых инфраструктурных проектов в субъектах РФ с использованием механизмов ГЧП вошли три проекта Астраханской области. Эти проекты относятся к социальной сфере (табл. 2). Таблица 2 Планируемые инфраструктурные проекты Астраханской области* Наименование проекта Отрасль реализации проекта Уровень реализации проекта Предварительная предполагаемая стоимость подготовки и реализации проекта, тыс. руб. Предполагаемая организационно-правовая форма реализации проекта Строительство поликлиники на 600 посещений в смену и фтизиатрического корпуса для ГБУЗ АО «Областной противотуберкулёзный диспансер» Здравоохранение и санаторно-курортное лечение Региональный 3 500 000,00 Концессионное соглашение (115-ФЗ) Строительство и оснащение медицинским оборудованием поликлиники для обслуживания взрослого и детского населения в микрорайоне № 2 по ул. Бабаевского в Ленинском районе г. Астрахани Здравоохранение и санаторно-курортное лечение Региональный 1 252 000,00 Концессионное соглашение (115-ФЗ) Строительство здания филиала ГБУЗ АО «Городская поликлиника № 10» Здравоохранение и санаторно-курортное лечение Региональный 1 252 000,00 Концессионное соглашение (115-ФЗ) *Составлено по [1]. Стратегические приоритеты развития государственно-частного партнёрства на территории Астраханской области в целях реализации инфраструктурных проектов Развитие ГЧП выделено приоритетным направлением в «Стратегии социально-эконо-мического развития Астраханской области до 2020 года». Документ определяет перспективные сферы для привлечения частных инвестиций на территории Астраханской области посредством данного механизма: «строительство и эксплуатация дорог (железных, автомобильных), развитие логистической и производственной инфраструктур, портового комплекса Оля, трубопроводов, реконструкция объектов ЖКХ, развитие инфраструктуры связи, инновационная деятельность (в частности формирование технопарка), система подготовки и переподготовки кадров, система здравоохранения и социальных услуг» [5]. ОАО «Российская венчурная компания», особые экономические зоны, инвестиционный фонд Российской Федерации, частно-государственный венчурный фонд, государственная корпорация развития на базе Внешэкономбанка обозначены как основные инструменты реализации ГЧП-проектов. Передача объекта в случае концессионного соглашения относится к формальной процедуре, предусмотренной законодательством в контексте договорных отношений, необходимость уплаты НДС при этом возникает. Неоднозначное толкование налогового законодательства является доминирующей проблемой при переходе с договоров аренды коммунальной инфраструктуры на концессионное соглашение. Это увеличивает налоговую нагрузку и сдерживает своевременную реализацию концессионных проектов. Одной из составляющей инвестиционной политики Астраханской области на долгосрочную перспективу становится совершенствование законодательства в области поддержки инвестиционной деятельности в Астраханской области, в частности «разработка нормативных актов, регламентирующих основные принципы формирования отношений ГЧП на территории области (выявление и учёт взаимных интересов, оценка реалистичности достижения целей выполнимости проекта, определение функций и обязанностей сторон, разработка процедур реализации партнёрства)» [5]. Анализ институциональной среды и нормативно-правовой базы ГЧП в субъектах РФ выявил, что на территории Астраханской области отсутствует специализированная структура, которая отвечает за сопровождение проектов ГЧП (в 12 регионах РФ такие структуры созданы). Поэтому создание института, обеспечивающего процесс подготовки и сопровождения проектов ГЧП (концессионных соглашений) становится востребованным для улучшения условий по инициированию и реализации инфраструктурных проектов. Целесообразно продолжать совершенствовать процедуру механизма по предоставлению частным инвесторам субсидий из бюджета Астраханской области на возмещение затрат по уплате процентов денежным средствам, привлекаемым ими при выполнении данной стороной соглашения о ГЧП. Заключение Таким образом, развитие инфраструктуры является важнейшей задачей, стоящей в современных условиях перед регионами. В сложившихся обстоятельствах ограниченного бюджетного финансирования инфраструктурных проектов необходимо расширение возможностей их реализации за счёт механизмов ГЧП. В работе проанализирован потенциал создания условий для развития данного механизма привлечения частных инвестиций на территории Астраханской области в целях реализации указанных проектов. Эмпирической базой такого анализа послужили данные Центра развития ГЧП в контексте рейтинга регионов. В исследовании представлен опыт реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП на территории Астраханской области, определены планируемые инфраструктурные проекты, а также представлены стратегические приоритеты развития данного механизма.
Список литературы

1. Центр развития государственно-частного партнёрства. URL: http://pppcenter.ru/ (дата обращения: 06.10.2018).

2. Кочеткова С. А., Моисеева И. В. Структурная модель государственно-частного партнёрства в стратегическом управлении регионом: моногр. М.: Изд. дом Академии естествознания, 2016. 160 с.

3. Платформа поддержки инвестиционных проектов. URL: http://www.pppi.ru/otrasl-regionalnyh-iniciativ/zhkh (дата обращения: 10.10.2018).

4. XXVII Международный финансовый конгресс «Финансовая система: устойчивость для роста». URL: http://ibcongress.com/programme/?day=06.06.2018 (дата обращения: 24.09.2018).

5. Стратегия социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года (утв. Постановлением Правительства от 24.02.2010). URL: https://minec.astrobl.ru/ru/page/strategia-socialno-ekonomiceskogo-razvitia-do-2020-goda (дата обращения: 10.10.2018).

6. Анфимов М. Э. Государственно-частное партнёрство как способ формирования интегрированных структур (на примере Астраханского судостроительно-судоремонтного комплекса) // Науч.-техн. ведомости Санкт-Петербург. гос. политехн. ун-та. Сер.: Экономические науки. 2012. № 2. С. 32-35.

7. Сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Астраханской области за 2017 год. URL: https://minec.astrobl.ru/ru/page/gosudarstvennye-programmy-astrahanskoi-oblasti-0 (дата обращения: 10.10.2018).

8. В Астраханской области подведены предварительные итоги конкурса на объекты теплоснабжения города Ахтубинска. URL: https://investinfra.ru/novosti/v-astrahanskoy-oblasti-podvedeny-predvaritelnye-itogi-konkursa-na-obekty-teplosnabzheniya-goroda-ahtubinska.html (дата обращения: 10.10.2018).