КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ И ЕЕ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Авторы:
1.
Донской государственный технический университет
Тип:
Статья
Страницы:
с 75
по 82
Статус:
Опубликован
Получено:
05.06.2017
Одобрено:
25.06.2017
Опубликовано:
25.06.2017
Классификаторы:
ВАК 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
УДК 338.242.2
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
УДК 338.242.2
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
Язык материала:
русский
Ключевые слова:
система государственных закупок, контрактная система, государственные и муниципальные нужды, закупочный процесс, элементы системы госзакупок
Аннотация (русский):
В контексте формирования и размещения государственных и муниципальных заказов рассматривается система государственных закупок в Российской Федерации на современном этапе. Раскрываются ключевые понятия, используемые в системе госзакупок: контрактная система, участники контрактной системы, единая информационная система, закупка, заказчик. Сформулировано определение понятия «контрактная система в сфере закупок» и цели контрактной системы. Подробно рассмотрены взаимосвязи всех элементов системы: заказчиков, поставщиков (исполнителей, подрядчиков), контролирующих органов, правового пространства, единой информационной системы. Взаимодействие элементов системы госзакупок представлено в виде алгоритма, раскрывается содержание этого взаимодействия. Сформулирован термин «система государственных закупок», определены цели системы. Подчеркивается необходимость совершенствования этапа планирования и всей контрактной системы в целом на основе изучения и анализа опыта работы отечественной и зарубежной системы госзакупок.
В контексте формирования и размещения государственных и муниципальных заказов рассматривается система государственных закупок в Российской Федерации на современном этапе. Раскрываются ключевые понятия, используемые в системе госзакупок: контрактная система, участники контрактной системы, единая информационная система, закупка, заказчик. Сформулировано определение понятия «контрактная система в сфере закупок» и цели контрактной системы. Подробно рассмотрены взаимосвязи всех элементов системы: заказчиков, поставщиков (исполнителей, подрядчиков), контролирующих органов, правового пространства, единой информационной системы. Взаимодействие элементов системы госзакупок представлено в виде алгоритма, раскрывается содержание этого взаимодействия. Сформулирован термин «система государственных закупок», определены цели системы. Подчеркивается необходимость совершенствования этапа планирования и всей контрактной системы в целом на основе изучения и анализа опыта работы отечественной и зарубежной системы госзакупок.
Ключевые слова:
система государственных закупок, контрактная система, государственные и муниципальные нужды, закупочный процесс, элементы системы госзакупок
система государственных закупок, контрактная система, государственные и муниципальные нужды, закупочный процесс, элементы системы госзакупок
Введение Предоставляя населению социально значимые товары, работы и услуги, власть выступает в интересах всего населения территории и использует средства бюджетов соответствующих уровней. Во всем мире основным способом реализации сервисных функций публичной власти является формирование и размещение государственных и муниципальных закупок. При этом формирование и размещение осуществляется публично, в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами. Весь процесс является прозрачным и предполагает возможность доступа любого хозяйствующего субъекта к получению такой закупки. Основные характеристики системы государственных закупок РФ на современном этапе При изучении системы государственных закупок на современном этапе в первую очередь необходимо обратиться к ключевым понятиям, используемым в данной сфере и закрепленным в тексте Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [1]. При этом дана подробная расшифровка, кто относится к участникам контрактной системы в сфере закупок, а именно: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок [1]. В определении контрактной системы упоминается единая информационная система, которая, согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, представляет собой совокупность информации, размещаемой в открытом доступе (планы закупок; планы-графики; информация о реализации планов закупок и планов-графиков; информация об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условиях применения такого национального режима; общая информация о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний) и информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [1]. В Федеральном законе № 44-ФЗ дается определение понятию «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд» (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. Одним из ключевых определений в системе госзакупок является также понятие «заказчик» - государственный или муниципальный заказчик либо бюджетное учреждение, осуществляющие закупки. Изучив и обобщив суждения ученых о сущности государственных закупок, проанализировав законодательно закрепленную формулировку понятия «контрактная система в сфере закупок», мы предлагаем авторскую трактовку понятия «государственные закупки», в соответствии с которой они представляют собой систему, где в совокупности взаимодействуют такие элементы, как заказчики, поставщики (исполнители, подрядчики) (далее - участники закупочного процесса), контролирующие органы, правовое пространство, единая информационная система. Данная система направлена на обеспечение эффективности расходования и максимальной экономии бюджетных средств посредством осуществления закупочных процедур. Система государственных и муниципальных закупок должна рассматриваться как производство с конечным продуктом, представляющим собой удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Для анализа системы государственных закупок на современном этапе нужно рассмотреть взаимосвязи и взаимозависимости всех ее элементов. Схематично взаимодействие элементов системы госзакупок выглядит следующим образом (рис.): Схема взаимодействия элементов системы госзакупок 1. Взаимосвязь правового пространства и заказчика обусловлена государственным регулированием широкого спектра вопросов, связанных с организацией закупочного процесса, начиная от планирования закупок и нормирования и заканчивая исполнением контракта и контролем, а также детальной регламентацией взаимоотношений заказчика со всеми участниками закупочного процесса [2]. Первым и одним из главенствующих этапов организации закупочного процесса заказчиком является планирование. Системе планирования в Федеральном законе № 44-ФЗ отведена 2 глава, содержащая в себе 8 статей: ст. 16 «Планирование закупок»; ст. 17 «Планы закупок»; ст. 18 «Обоснование закупок»; ст. 19 «Нормирование в сфере закупок»; ст. 20 «Обязательное общественное обсуждение закупок»; ст. 21 «Планы-графики»; ст. 22 «Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»; ст. 23 «Идентификационный код закупки, каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1]. Помимо данных правовых норм, регламентация этапа планирования, основные положения по разработке и принятию правовых актов о нормировании в сфере закупок изложены в Постановлении Правительства РФ от 13.10.2014 г. № 1047 «Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения», Постановлении Правительства РФ от 19.05.2015 г. № 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» и Постановлении Правительства РФ от 18.05.2015 г. № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения». Основной проблемой является наличие обширного перечня нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу государственных закупок [2, 3]. 2. Взаимосвязь правового пространства и поставщика (исполнителя, подрядчика) обусловлена также регулированием спектра вопросов относительно закупочного процесса и детальной регламентацией взаимоотношений поставщика с иными участниками закупочного процесса. В условиях постоянной модернизации закупочного законодательства основной сложностью для поставщика (исполнителя, подрядчика) является проблема мониторинга последних изменений, проблема адаптации к некоторым нововведениям. Решением данной проблемы являются проведение конференций, обучающих семинаров, курсов профессиональной переподготовки и т. п.; мероприятия с целью обмена опытом специалистов-практиков, представителей законодательных органов, доведения информации о результатах последних проведенных исследований в закупочной сфере. Также в результате проведения мероприятий такого рода происходит совершенствование и модернизация правового пространства и выявление вопросов, требующих дополнительного изучения и рассмотрения. 3. Взаимосвязь правового пространства и контролирующей организации заключается в законодательном регулировании контроля в сфере закупок. Контролю в сфере закупок посвящена гл. 5 «Контроль в сфере закупок», которая включает в себя ст. 99 «Контроль в сфере закупок», ст. 100 «Ведомственный контроль в сфере закупок», ст. 101 «Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком», ст. 102 «Общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок», ст. 103 «Реестр контрактов, заключенных заказчиками», ст. 104 «Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» [1]. 4. Взаимосвязь правового пространства и единой информационной системы подразумевает правовое регулирование открытости, прозрачности и доступности, соблюдение корректности соответствия действующему законодательству данных, размещаемых в единой информационной системе. Отсутствие качества информации напрямую влияет на результаты ведения аналитической деятельности. Это отражается как на своевременности внесения изменений в действующее законодательство, так и на развитии общего правового пространства организации закупочного процесса [4]. Единая информационная система в сфере закупок введена с 2016 г. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ единая информационная система содержит: 1) планы закупок; 2) планы-графики; 3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; 4) информацию об условиях, запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами; перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима; 5) информацию о закупках, предусмотренную Федеральным законом № 44-ФЗ, об исполнении контрактов; 6) реестр контрактов, заключенных заказчиками; 7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; 9) реестр банковских гарантий; 10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; 10.1) реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации; 11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; 12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; 13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом; 14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные: 15.1) с планированием закупок товаров, работ, услуг; 15.2) определением поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 15.3) заключением гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени заказчика; 15.4) особенностями исполнения контрактов; 15.5) мониторингом закупок товаров, работ, услуг; 15.6) аудитом в сфере закупок товаров, работ, услуг; 15.7) контролем за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Единая информационная система выполняет функцию контроля за соответствием размещаемой информации действующему законодательству и имеет целью борьбу с размещением некорректной, искаженной информации [1]. 5. Взаимосвязь единой информационной системы и поставщика (исполнителя, подрядчика) выражается в использовании поставщиком данных единой информационной базы для осуществления своей деятельности в сфере закупок (участии в закупочных процедурах, осуществлении планирования своей деятельности на основании сформированных и размещенных в системе плановых документов заказчиков). Основной проблемой является размещение и (или) подача ответственными представителями заказчика некорректных или намеренно искаженных данных о планируемой или проводимой закупке и иных данных, связанных с заключением договора. Данное обстоятельство неизбежно приводит к снижению конкуренции, препятствует эффективному проведению аналитической и плановой работы поставщика, а также затрудняет возможность контроля результатов исполнения договоров. 6. Взаимосвязь единой информационной системы и контролирующей организации заключается в обеспечении информационной открытости результатов проверок, донесении до неограниченного круга лиц разъяснений закупочного законодательства в случае, если существуют на это полномочия, ведении реестра недобросовестных поставщиков, куда вносится информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиками условий контрактов. 7. Взаимосвязь единой информационной системы и заказчика предусматривает размещение заказчиком данных в единой информационной системе. Проблема искаженной и (или) некорректной информации обусловлена неэффективным планированием, отсутствием развернутой информации по закупкам. Внесение изменений в планы-графики в последний момент, неполное или некорректное описание объекта закупки негативно влияют на отношения, складывающиеся в результате закупки, что ведет к ограничению конкуренции, повышению уровня коррупции в сфере государственных закупок. 8. Взаимосвязь контролирующей организации и поставщика (исполнителя, подрядчика) заключается в праве поставщика отстаивать свои интересы в порядке, установленном ст. 105 Федерального закона № 44-ФЗ. При несоблюдении закупочного законодательства со стороны заказчика поставщик имеет возможность подать жалобу в контролирующий орган в сфере закупок. В случае выявления нарушений, по результатам внеплановой проверки закупки, на которую подана жалоба, контролирующим органом выдается предписание об устранении обнаруженных нарушений, а лица, виновные в данных нарушениях требований действующего законодательства, привлекаются к административной ответственности. 9. Взаимосвязь контролирующей организации и заказчика заключается в законодательном регулировании закупочного процесса, осуществляемого Заказчиками, выявлении нарушений законодательства в сфере закупок. Действующим законодательством предусмотрены следующие типы контроля: ведомственный, общественный и осуществляемый самими участниками закупок. Ведомственный непосредственный контроль и проверки над закупочными процедурами осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС), ее региональные отделения осуществляют и принимают жалобы от заказчика и поставщика. Антимонопольный орган имеет право при выявлении каких-либо нарушений выдать предписание об их устранении и приостановить процедуру исполнения контракта. Помимо этого, ФАС обладает полномочиями отмены процедуры и внесения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков в случае уклонения от исполнения контракта. Главным недостатком данного контроля является то, что практика решений ФАС не является прецедентной, и данные решения могут носить субъективный характер. Общественный контроль осуществляется путем проведения общественного мониторинга госзакупок, он должен проводиться публично и открыто, с размещением в сети Интернет. В результате данного мониторинга формируется документ, который в дальнейшем публикуется в сети и направляется объекту контроля. Организатор общественного контроля по результатам процедуры имеет право провести дальнейшее общественное обсуждение или экспертизу. Проблема заключается в том, что непосредственно заказчику общественный контролер не может направлять никаких запросов, т. е. результаты наблюдений должны быть основаны лишь на данных, размещенных в открытом доступе. Таким образом, общественный контроль в сфере закупок ограничен действующим законодательством [5]. Согласно ст. 101 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик обязан осуществлять внутренний контроль за исполнением условий договора поставщиком. Одновременно заказчик обязан в ситуациях, когда поставщик по факту не выполняет работы самостоятельно, а привлекает исполнителей субподряда, также осуществлять контроль над данным привлечением. Проблемой является то, что Федеральным законом № 44-ФЗ не установлен порядок осуществления контроля заказчиком привлечения субподрядчиков, а разъяснения Министерства экономического развития носят лишь информационный характер [6]. 10. Взаимосвязь заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) заключается в непосредственном удовлетворении потребностей заказчика путем его взаимодействия с поставщиком в процессе осуществления процесса закупки. Процесс взаимодействия заказчика и поставщика начинается с этапа планирования заказчиком необходимой потребности в закупках товаров, работ, услуг и ознакомления поставщика с результатом проведенного планирования - планом закупок и планом-графиком. Этап планирования в Федеральной контрактной системе Российской Федерации (ФКС) представляет собой сложную систему, является первым и одним из важнейших элементов системы госзакупок и во многом определяет эффективность всех последующих процедур. Оптимизация и совершенствование системы планирования позволит значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств и действенность системы управления государственными закупками. Таким образом, существует необходимость детального изучения системы планирования, как в российской, так и в зарубежных системах государственных закупок. Анализ зарубежного опыта позволяет предусмотреть проблемы, которые могут возникнуть при реализации механизма ФКС в России, и предотвратить их; при анализе действующей отечественной системы планирования существует возможность выявить ее слабые стороны. По результатам проделанной работы можно составить следующую формулировку термина «система государственных закупок» - это совокупность таких элементов, как заказчик, поставщик (исполнитель, подрядчик), контролирующий орган, правовое пространство и единая информационная система. Заказчик, поставщик (исполнитель, подрядчик) и контролирующий орган взаимосвязаны, функционируют в едином правовом пространстве при непосредственном участии единой информационной системы. При этом целью функционирования всех элементов системы государственных закупок является эффективное удовлетворение государственных и муниципальных нужд через удовлетворение нужд различных заказчиков. Заключение Дальнейшее изучение системы государственных закупок актуально и необходимо. Детальное раскрытие особенностей функционирования элементов системы государственных закупок сформирует четкую картину состояния рассматриваемой системы на современном этапе, а также позволит выявить существующие проблемы и несовершенства функционирования этой системы, что будет способствовать повышению эффективности функционирования системы государственных закупок и совершенствованию организации закупочного процесса, конечным «продуктом» которого является удовлетворение нужд заказчика.
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации от 08 апреля 2013 г., № 14. Ст. 1652.
2. Мокренко А. В. Планирование закупочной деятельности. Теоретические и практические аспекты // Институциональные императивы развития экономики России: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (1-2 февраля 2016 г., Ростов-на-Дону). Ростов н/Д.: Издат. центр ДГТУ, 2016. 252 с.
3. Мокренко А. В. Ключевые аспекты планирования и нормирования в системе государственных закупок Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 11 (78). С. 49-52.
4. Истомина Е. А. Особенности современной модели института государственных закупок в России // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2014. № 9 (338). С. 27-34.
5. Гребенникова В. А., Немченко Л. И. Новый подход к размещению государственных и муниципальных заказов: преимущества и недостатки контрактной системы // Финансы и кредит. 2014. № 15 (591). С. 21-26.
6. Медведева Н. Г. К вопросу о теории и практике государственного контроля за госзакупками // Символ науки. 2015. №7-1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-teorii-i-praktike-gosudarstvennogo-kontrolya-za-goszakupkami (дата обращения: 05.01.2017).
