ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Авторы:
1.
Брянская государственная инженерно-технологическая академия
2.
Брянская государственная инженерно-технологическая академия
Тип:
Статья
Страницы:
с 21
по 26
Статус:
Опубликован
Получено:
05.12.2012
Одобрено:
25.12.2012
Опубликовано:
25.12.2012
Классификаторы:
УДК 334.723
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
ББК 65.30
ГРНТИ 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ГРНТИ 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
ГРНТИ 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
ГРНТИ 82.01 Общие вопросы организации и управления
ГРНТИ 83.01 Общие вопросы статистики
ББК 65.30
Язык материала:
русский
Ключевые слова:
государственно-частное партнерство, регион, государство, бизнес
Аннотация (русский):
Государственно-частное партнерство может стать одним из главных инструментов развития экономики регионов в посткризисный период, в связи с чем ставится вопрос о формировании государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Определено понимание данного термина в регионах Центрального федерального округа, нормативно-правовая база государственно-частного партнерства, а также выявлены основные проблемы и риски формирования данного инструмента развития региона.
Государственно-частное партнерство может стать одним из главных инструментов развития экономики регионов в посткризисный период, в связи с чем ставится вопрос о формировании государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Определено понимание данного термина в регионах Центрального федерального округа, нормативно-правовая база государственно-частного партнерства, а также выявлены основные проблемы и риски формирования данного инструмента развития региона.
Ключевые слова:
государственно-частное партнерство, регион, государство, бизнес
государственно-частное партнерство, регион, государство, бизнес
Введение Партнерство государственных и муниципальных органов власти с представителями бизнес-структур в настоящее время становится основой для достижения стабильных и устойчивых темпов роста и развития экономики регионов, а также страны в целом. Использования средств муниципальных, региональных и федерального бюджетов становится недостаточно для реализации крупных стратегически важных проектов, направленных на повышение конкурентоспособности Российской Федерации. Альтернативой бюджетному финансированию все чаще выступает взаимодействие государства и бизнеса в форме государственно-частного партнерства. Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP) и широко используется в различных странах мира для обозначения любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Ввиду недостатка бюджетных средств с целью финансирования различных проектов у государства возникает потребность не только в частных инвестициях, но и в предпринимательских инициативах, талантах с целью развития и управления каким-либо государственным объектом, но передача этого объекта частному бизнесу в собственность не представляется возможной. В таких случаях наиболее правильным решением является применение инструментов ГЧП, т. к. при этом, пользуясь частными инвестициями, государство сохраняет за собой право собственности на объект. Исследование состояния ГЧП в регионах Центрального федерального округа (ЦФО), проведенное Центром развития государственно-частного партнерства, показало, что в большинстве регионов ГЧП рассматривается в самом широком смысле, как любое взаимодействие бизнеса и власти, которое может положительно сказаться на социально-экономическом развитии региона. В мировой практике существует достаточно четкое понимание механизмов ГЧП, что способствует взаимодействию органов государственной власти с бизнес-сообществом и, как следствие, развитию инфраструктурных проектов. Однако в российской практике сложилась иная ситуация [1, c. 65]. В настоящее время в региональных органах власти ЦФО (например, в Белгородской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Липецкой, Смоленской, Орловской и Тамбовской областях) рассматривают ГЧП очень широко – как «взаимодействие бизнеса и власти для реализации проектов в тех сферах, ответственность за развитие которых относится к государственным (муниципальным) функциям». У представителей Московской, Ярославской, Тверской областей более узкое и глубокое понимание данной модели [1, с. 8]. Они считают, что сферой применения инструментов ГЧП должны быть проекты, направленные на развитие инфраструктуры, но на практике получается другая ситуация, когда регионы относят к проектам ГЧП проекты других сфер и отраслей, реализация которых может создать дополнительные рабочие места для населения, увеличить налоговые поступления в региональный бюджет, обеспечить положительный экономический эффект для региона. Отсутствие единого понятия и разная трактовка механизмов и инструментов ГЧП среди субъектов РФ способствуют развитию этой формы партнерства в соответствии с субъективным пониманием, что приводит, в свою очередь, к снижению эффективности реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП партнерства, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность. В настоящее время органами власти и управления субъектов РФ осуществляются мероприятия, направленные на повышение уровня инвестиционной привлекательности регионов, к которым можно отнести различные целенаправленные действия по государственной поддержке бизнеса в его развитии, в том числе предоставление налоговых льгот, государственных гарантий и субсидий, имущества и т. д. Для установления партнерских отношений государства с бизнесом проводятся ярмарки, выставки, ряд из которых носит межрегиональный и международный характер. Представители органов власти региона часто ошибочно относят подобные взаимоотношения к государственно-частному партнерству. Проанализировав нормативно-правовую базу для применения государственно-частного партнерства регионов ЦФО, можно сделать вывод о ее слабом развитии. Экспертный совет по законодательству о ГЧП при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы РФ в 2009 г. рекомендовал модельный закон «Об участии субъекта в государственно-частном партнерстве», который по-разному был воспринят руководителями законодательных и исполнительных органов власти. В 14 субъектах РФ, не входящих в ЦФО, в 2009 г. приняты региональные нормативные акты, регулирующие участие регионов в ГЧП: в республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Удмуртия, Тыва и в Кабардино-Балкарии, а также в Томской, Кемеровской, Курганской, Нижегородской, Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге, Ставропольском крае и Ямало-Ненецком автономном округе [1, c. 35]. Для того чтобы побудить частного инвестора вложить средства в проекты ГЧП, законодательство в этой области должно предусматривать многие инструменты, иметь высокий уровень проработки, не допускать двойного смысла положений, а также не противоречить федеральному законодательству с правовой точки зрения. Принятые региональные законы в вышеперечисленных регионах этим требованиям не отвечают, что существенно осложняет развитие механизмов государственно-частного партнерства. Из региональных законов можно сделать вывод о том, что правовая база создает определенные условия для развития механизмов ГЧП, но четко прописанных механизмов нет как на федеральном, так и на региональном уровне, что препятствует не только развитию партнерства и внедрению его новых форм, но и становлению этого института. В настоящее время в области нормативно-правового регулирования ГЧП образовался нормотворческий беспорядок. При отсутствии на федеральном уровне специального законодательства многие субъекты Российской Федерации приняли законы, регулирующие ГЧП на своей территории. С одной стороны, правовое регулирование подобных вопросов относится к исключительному ведению РФ, следовательно, субъекты РФ вышли за пределы своих полномочий, с другой – законы регионов не противоречат федеральному закону, поскольку такой закон до сих пор не принят. Соответственно, следующим шагом после принятия федерального закона должно стать приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Рассмотрим нормативно-правовую базу регионов ЦФО в области ГЧП в 2009–2011 гг. В 2009 г. в 11 регионах ЦФО разработан проект закона и планировалось его рассмотрение в 2010 г. (Москва, Московская, Воронежская, Тверская, Смоленская, Ивановская, Белгородская, Рязанская, Липецкая, Орловская, Ярославская области). В 3 регионах (Костромская, Брянская, Тамбовская области) не видели необходимости принятия данного закона ввиду отсутствия федерального закона о ГЧП, а 4 региона (Калужская, Владимирская, Тульская, Курская области) аргументировали нецелесообразность принятия закона о ГЧП тем, что существующее инвестиционное законодательство позволяет им реализовывать инфраструктурные проекты. В 2011 г. приняты региональные законы о ГЧП уже в 11 субъектах ЦФО. О заинтересованности региональной власти в развитии механизмов ГЧП говорит наличие специализированных структур управления в исполнительных органах. Это могут быть различные подразделения, отделы, комитеты администрации, которые инициируют проект партнерства и управляют им. В настоящее время в администрациях некоторых регионов созданы координационные советы и рабочие органы, в ряде субъектов РФ подобные структуры только формируются, а в некоторых – только начинают понимать значимость данной структуры управления и готовят ее проект. С целью экономии средств и нежелания расширять аппарат управления несколько областей ЦФО существующие подразделения региональных администраций наделили дополнительными функциями по развитию ГЧП. Таким образом, можно сделать вывод о том, что по всем регионам ЦФО формируется организационный механизм управления государственно-частным партнерством, но пока эффективность подобных структур невысока. Представляется необходимым создание специализированных органов управления, так называемых ГЧП-центров, в качестве самостоятельных структур, целью деятельности которых должно быть управление государственно-частным партнерством в регионе, т. е. планирование, экспертная оценка, разработка нормативно-правовой базы, разработка условий, рисков, вариантов объединения ресурсов для участников ГЧП и т. д. Данная структура выступит единым координационным органом для представителей государственной региональной и муниципальной власти и бизнес-структур, целью деятельности которой будет оптимизация и взаимодействие ресурсов участников для реализации важных для экономики региона проектов. По результатам отраслевого анализа реализации проектов государственно-частного партнерства на территории ЦФО можно сделать вывод о том, что основная их доля приходится на инфраструктурные проекты в таких сферах, как транспортное строительство, утилизация твердых бытовых отходов, малоэтажное строительство и т. д. Следует отметить, что на стадии планирования и разработки находится несколько проектов ГЧП в социальной сфере [2]. Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России можно представить следующим образом. Первая проблема: несовершенство законодательной системы реализации проектов государственно-частного партнерства. Несогласованность таких вопросов, как размеры и формы участия каждой стороны партнерства, типы и условия соглашений с частными инвесторами, распределение рисков и ответственности и т. д., замедляет процесс разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства. Вторая проблема: невысокий уровень компетентности гражданских служащих в сфере государственно-частного партнерства. Низкий уровень компетентности работников государственных и муниципальных органов власти в области государственно-частного партнерства становится серьезным препятствием для успешной разработки и реализации проектов партнерства власти и бизнеса. Это часто проявляется в неумении должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д. Так как проекты различные и очень не похожи друг на друга, необходимо принимать по ним сложные решения и, следовательно, необходимо иметь достаточно высокий уровень знаний в сфере ГЧП. Для решения этой проблемы необходимо, во-первых, содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области государственно-частного партнерства путем введения в программы курсов необходимых дисциплин; во-вторых, содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве в вузах; в-третьих, организовать на сайтах специализированных структур по развитию государственно-частного партнерства (например, Центр развития государственно-частного партнерства при Внешэкономбанке) раздел, где будет располагаться информация о ГЧП, утвержденные типовые отраслевые соглашения по проектам партнерства с учетом отраслевой специфики и т. д., где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства. Третья проблема: недостаточность предложений проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства. Для решения проблемы дефицита предложений важно расширить приоритетные предметные области реализации проектов государственно-частного партнерства. Обычно государственно-частное партнерство применяется в таких сферах, как транспортная (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура [2]. Отдельного внимания заслуживает проблема недостаточной информированности коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации. Четвертая проблема: высокий уровень риска и сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств на условиях, позволяющих успешно финансировать долгосрочные инвестиционные проекты развития инфраструктуры. Сложность заключается в том, что не каждый инвестор способен вложить свои финансовые ресурсы в долгосрочный проект с высокой степенью риска. В случаях отсутствия надлежащего финансирования проекты могут быть подвержены риску незавершения, что является малопривлекательным для инвесторов. Пятая проблема: отсутствие специализированных органов управления государственно-частным партнерством в регионах. В настоящее время в регионах РФ управлением государственно-частным партнерством занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти, действия которых зачастую не скоординированы, что является причиной отсутствия комплексной политики в сфере государственно-частного партнерства в регионах. Существенная организационная рассредоточенность свидетельствует о несовершенстве управления. Эта функция должна быть передана единому специализированному органу. Таким образом, для практической реализации управления государственно-частным партнерством в регионе необходимо создание специализированной структуры управления. Необходимость создания специализированной структуры в субъектах РФ объясняется следующим: – успешный опыт ряда зарубежных стран в создании хорошо организованных структур по управлению государственно-частным партнерством; – создание специализированной структуры управления позволит сконцентрировать и более эффективно использовать имеющуюся информацию о проектах государственно-частного партнерства; – частным инвесторам удобнее работать с одной организацией, чем со многими отдельными и т. д. Шестая проблема: отрицательное влияние мирового финансового кризиса на развитие государственно-частного партнерства. Разразившийся во второй половине 2008 г. кризис оказал негативное влияние на экономические и финансовые показатели России и ее регионов, а также значительно изменил представления инвесторов не только в России, но и во всем мире относительно привлекательности различных проектов. Результатом экономического кризиса являются снижение жизненного уровня населения и уменьшение реального валового национального продукта, соответственно, проекты государственно-частного партнерства, как преимущественно проекты с большим сроком реализации и окупаемости, в наибольшей степени оказываются под влияние кризиса. Кризис ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов, в связи с чем органам власти приходится искать новые методы, способы, корректировать имеющийся механизм управления проектами государственно-частного партнерства, что требует времени и снижает эффективность управленческой деятельности. Сложившиеся препятствия и проблемы эффективного развития государственно-частного партнерства способствуют реальной возможности проявления рисков по таким проектам [3, с. 101]. Выделим главные из них: – риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов; – производственные риски; – рыночные риски; – риски, связанные с охраной окружающей среды (экологические); – финансовые риски; – риск банкротства; – риск бюрократии и коррупции; – риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором; – политические риски; – природные риски; – экономические риски и т. д. Перечисленные риски государственно-частного партнерства в целом не отличаются от рисков тех проектов, в которых участвуют только частные компании, но имеют другой характер и соотношение. Заключение Таким образом, можно сделать вывод о том, что внедрение государственно-частного партнерства в России и ее регионах сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативно-правовой базы функционирования государственно-частного партнерства), экономического (неразвитость рыночных и партнерских отношений) и управленческого (отсутствие у большинства государственных и муниципальных служащих профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера. В настоящее время, когда Россия пережила экономический кризис, необходимы различные инструменты поддержки экономики, одним из которых может стать государственно-частное партнерство, посредством которого государство привлекает частный бизнес для решения своих собственных задач. Становление государственно-частного партнерства сталкивается со многими препятствиями на своем пути, без преодоления которых перспективы его развития могут оказаться сомнительными.
1. Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура. - М., 2010. - 127 с.
2. Государственно-частное партнерство в России. База данных действующих проектов ГЧП: www.URL:http://www.ppp-russia.ru.
3. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010. - 149 с.
