ON THE INSTITUTIONAL METHODS AND APPROACHES IN THE RUSSIAN PRACTICE OF THE INTER-MUNICIPAL COOPERATION
Authors:
1.
Taganrog Institute of Management and Economics
Type:
Article
Pages:
from 57
to 64
Status:
Published
Received:
05.06.2015
Accepted:
25.06.2015
Published:
25.06.2015
Subject area:
VAC 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.135
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.135
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
Language:
Russian
Keywords:
institutions, norms, contracts, organizations, municipalities, institutional environment, inter-municipal cooperation
Abstract (English):
When the local resources are limited and the volume of the government responsibilities and tasks is growing, in the system of local government inter-municipal cooperation or interaction becomes widespread. As a part of the Russian experience, inter-municipal cooperation takes place, as a rule, in the following three forms - associative, contractual and economic. As a result of the comparative analysis of information and statistics data on the number of municipalities in Russia and their inter-municipal business associations in the period from 2007 to 2014, a positive dynamics of the latter was revealed. It helped prove the importance of using an institutional approach for the more detailed study of the mechanism of inter-municipal cooperation. In addition, the process of practical implementation of this economic-administrative mechanism as inter-municipal cooperation is conditioned with the involvement of the number of economic, legal, social, cultural and other entities or institutions that have a significant impact on the transformation of this mechanism in the future. In connection with this a model of institutional environment of inter-municipal cooperation, formed by the institutions-norms, institutions-contracts and institutions-organizations at the municipal, regional and federal levels was developed. The technique of institutional analysis by the example of the individual elements of inter-municipal cooperation (the All-Russian Congress of Municipalities and the Association of Municipal Council), consisting in the description of their institutional organization and its basic parameters - the objectives and functions of the organization, the rights and obligations of the participants, resources and institutions (capital of the organization and sources of its development) and the system of sanctions for the participants, was also proposed. The results of the study allowed essentially expand theoretical and methodological framework of inter-municipal cooperation and determine its existing institutional forms and links to more effectively implement this mechanism in practice.
When the local resources are limited and the volume of the government responsibilities and tasks is growing, in the system of local government inter-municipal cooperation or interaction becomes widespread. As a part of the Russian experience, inter-municipal cooperation takes place, as a rule, in the following three forms - associative, contractual and economic. As a result of the comparative analysis of information and statistics data on the number of municipalities in Russia and their inter-municipal business associations in the period from 2007 to 2014, a positive dynamics of the latter was revealed. It helped prove the importance of using an institutional approach for the more detailed study of the mechanism of inter-municipal cooperation. In addition, the process of practical implementation of this economic-administrative mechanism as inter-municipal cooperation is conditioned with the involvement of the number of economic, legal, social, cultural and other entities or institutions that have a significant impact on the transformation of this mechanism in the future. In connection with this a model of institutional environment of inter-municipal cooperation, formed by the institutions-norms, institutions-contracts and institutions-organizations at the municipal, regional and federal levels was developed. The technique of institutional analysis by the example of the individual elements of inter-municipal cooperation (the All-Russian Congress of Municipalities and the Association of Municipal Council), consisting in the description of their institutional organization and its basic parameters - the objectives and functions of the organization, the rights and obligations of the participants, resources and institutions (capital of the organization and sources of its development) and the system of sanctions for the participants, was also proposed. The results of the study allowed essentially expand theoretical and methodological framework of inter-municipal cooperation and determine its existing institutional forms and links to more effectively implement this mechanism in practice.
Keywords:
institutions, norms, contracts, organizations, municipalities, institutional environment, inter-municipal cooperation
institutions, norms, contracts, organizations, municipalities, institutional environment, inter-municipal cooperation
Введение В современных условиях для большинства муниципальных образований РФ наиболее важными стратегическими направлениями в социально-экономической сфере являются экономическое и пространственное развитие, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, социальная политика и экология, развитие институтов гражданского общества и повышение социальной активности населения, разработка культурной политики и развитие туризма. Перечисленные стратегии отражают общую или главную цель для органов местной власти в управлении муниципалитетами - повышение уровня жизни населения. Достижение данной цели возможно только при создании условий для роста эффективности бюджетных услуг и выборе оптимальной модели местного самоуправления. Важнейшей компонентой для оптимизации данных процессов является межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие. Сущность межмуниципального взаимодействия определяется как институционально закрепленная, взаимосвязанная и взаимообусловленная деятельность органов местного самоуправления, направленная на комплексное решение проблем функционирования и развития территорий [1, с. 46]. Развитие межмуниципального сотрудничества основывается на последовательно разрабатываемой и укрепляемой нормативно-законодательной базе, включающей Конституцию РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003, Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010, Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и т. д. В настоящее время можно говорить о трех сложившихся формах межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством: ассоциативные (ассоциации, союзы, советы); договорные (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.); организационно-хозяйственные (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО) [2, с. 14]. Очевидно, что деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не является автономной, т. к. существует ряд правовых, экономических, социальных, политических, культурных и других институтов, которые постоянно оказывают воздействие на их функционирование. Это тем более очевидно, т. к. такой гибкий механизм местной власти, как межмуниципальное сотрудничество имеет многоцелевой, полифункциональный характер с вовлечением множества субъектов и объектов в процессы взаимодействия между территориями и органами власти. Являясь властным институтом, органы местного самоуправления действуют в рамках определенной социальной среды, которая оказывает влияние на цели, предмет деятельности, а также на выбор методов управления. Как самостоятельный субъект хозяйственной деятельности, органы местного самоуправления вынуждены учитывать всю совокупность производственных отношений и хозяйственных интересов на территории муниципального образования и влиять на них [3, с. 54]. В связи с этим представляется необходимым использовать институциональный подход в работе для определения воздействия дифференцированных субъектов экономики и институтов на функционирование и развитие сотрудничества между муниципалитетами. Рациональность использования данного метода исследования в отношении межмуниципального сотрудничества обосновывается результатами анализа уровня вовлеченности органов местного самоуправления в различные организационно-правовые формы сотрудничества (табл. 1). Эмпирической базой для анализа послужили информационно-статистические данные, содержащиеся в [4]. Таблица 1 Уровень вовлеченности органов местного самоуправления в различные организационно-правовые формы сотрудничества Дата Число муниципальных образований Всего участвующих на добровольной основе в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях На 01.01.2007 24 207 21 798 241 На 01.01.2008 24 151 21 299 378 На 01.01.2009 24 161 21 749 577 На 01.01.2010 23 907 20 890 547 На 01.01.2011 23 304 20 412 517 На 01.01.2012 23 118 20 589 492 На 01.01.2013 23 301 21 155 518 На 01.01.2014 22 777 20 881 520 Оценка степени вовлеченности органов местного самоуправления в различные организационно-правовые формы сотрудничества показала следующее: количество муниципальных образований, участвующих с 2007 по 2014 г. в межмуниципальных коммерческих организациях, возросло с 241 до 520; а число муниципальных образований, задействованных в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях, сократилось с 21 798 до 20 881. Отметим, что с 2007 по 2014 г. и так произошло уменьшение общего количества муниципальных образований на 1430 единиц. Особенности институционального устройства межмуниципального сотрудничества Нами было сделано предположение, что главная институциональная особенность межмуниципального сотрудничества заключается в иерархии институтов и институциональных связей, которые образуют институциональную среду межмуниципального сотрудничества. В результате была разработана модель институциональной среды межмуниципального сотрудничества (рис. 1). Согласно данной модели, институциональная среда в рассматриваемом контексте - это совокупность институтов-норм, институтов-контрактов и институтов-организаций на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. Каждая группа институтов модели представлена в виде трехзвенной цепочки конструктов с вертикальными и горизонтальными связями между всеми видами институтов. Благодаря институтам-нормам, в нормативно-правовой документации всех трех уровней государственной власти закладываются основы межмуниципального сотрудничества, а также осуществляется контроль, координация и управление процессами взаимодействия муниципальных образований, при которых происходит не только обмен ролей и обязанностей, но и распределение рисков, затрат, выгоды или убытков. В «институты-нормы» муниципального уровня входят: устав муниципального образования; нормативно-законодательная база, отражающая планы и стратегии развития муниципального образования; закон о местном бюджете; постановления, распоряжения администрации о межмуниципальном сотрудничестве. «Институты-нормы» регионального уровня составляют следующие элементы: уставы объединений и ассоциаций муниципальных образований; закон о региональном бюджете; программы по региональному развитию и политике; постановления, распоряжения региональной администрации о межмуниципальном и межрегиональном сотрудничестве. «Институты-нормы» федерального уровня включают: Конституцию РФ; Закон о местном самоуправлении; Административный, Гражданский, Налоговый, Земельный, Жилищно-коммунальный, Градостроительный кодексы; Закон об общественных организациях; Закон о политических партиях. Институты-контракты - это уже заключенные или действующие договоры и контракты на предмет объединения муниципальных образований или их участия в различных организационно-правовых формах сотрудничества на муниципальном и региональном уровнях. Посредством «институтов-контрактов» осуществляется также полная или частичная передача полномочий или муниципальных функций органами муниципальной власти, но при этом сохраняется по крайней мере косвенный контроль над решениями и услугами, которые являются результатом делегирования полномочий. «Институты-контракты» муниципального и регионального уровней имеют между собой прямую зависимость стратегической, инфраструктурной, предметно-функциональной, экономической, социальной направленности, т. к. приоритет федеральной и региональной политики социально-экономического развития служит вектором в развитии и функционировании для муниципалитетов. Институты-организации - это результат межмуниципального сотрудничества институциональной направленности путем создания хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций, ассоциаций советов муниципальных образований, консультационных советов и т. д. с привлечением органов государственной власти для непосредственного участия в создаваемых формах и объединениях, а также для внешнего контроля, регулирования и мониторинга их деятельности со стороны. Как правило, формы межмуниципального сотрудничества зависят от выполняемых муниципальных функций, финансовых и правовых возможностей участвующих субъектов. «Институты-организации» муниципального уровня представлены в рассматриваемой модели органами местной власти, межмуниципальными хозяйствующими субъектами и некоммерческими организациями, местными отделениями политических партий, местными консультационными и координационными советами. В группу «Институты-организации» регионального уровня входят: «институты-организации» муниципального уровня, органы региональной власти, ассоциации советов муниципальных образований, межрегиональные ассоциации сотрудничества, рабочие межрегиональные группы, региональные отделения политических партий, региональные консультационные и координационные советы. «Институты-организации» федерального уровня сформированы следующими элементами: «институтами-организациями» регионального уровня, органами федеральной власти, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Министерством регионального развития РФ, Министерством экономического развития РФ и др. Рис. 1. Модель институциональной среды межмуниципального сотрудничества: МО - муниципальное образование Техника проведения институционального анализа Все финансовые, социальные, религиозные, политические и другого вида организации объединяет один и тот же институциональный признак, заключающийся в наличии институциональной организации. С целью более детального изучения институциональной среды межмуниципального сотрудничества перейдем к анализу непосредственно самих институтов-организаций на примере Ассоциации советов муниципальных образований и Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) в роли самостоятельных институтов. Результатом институционального анализа (табл. 2, 3) стало теоретическое обоснование и описание институциональной организации вышеперечисленных объектов, которую составляют: цели и функции их основной деятельности, права и обязанности их участников, необходимые средства и учреждения для исполнения заданных целей и функций, а также система санкций для участников, уклоняющихся от заданных норм и правил поведения внутри института. Таблица 2 Институциональная организация ОКМО ИНСТИТУТ ОБЩЕРОССИЙСКОГО КОНГРЕССА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Цели и функции Права и обязанности участников Средства и учреждения Система санкций для участников Целями и функциями Конгресса являются: Способствование налаживанию контактов между муниципальными территориями, их властными структурами и полномочными представителями. Представление и охрана совместных интересов российских территориальных образований местного уровня. Изъявление вышеназванных интересов в государственных органах власти федерального уровня; в консультативных центрах и организациях, сформированных в целях поддержки интересов системы местного самоуправления; в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях; в хозяйствующих субъектах, деятельность которых сопряжена с интересами органов местной власти. Информационное осведомление локальных объединений о функционировании органов и учреждений, связанных с интересами муниципального управления. Способствование взаимодействию между муниципальными российскими образованиями с зарубежными организациями и иностранными юридическими лицами. Члены Конгресса через своих представителей имеют право: Принимать участие в деятельности Конгресса и его управлении в соответствии с уставными и учредительными документами. Предлагать корректировки и изменения по всем вопросам, касающихся деятельности Конгресса, участвовать в их обсуждении и принятии решений. Быть осведомленными об осуществляемых расходах за счет средств Конгресса. Вкладывать средства в различные проекты и мероприятия, утверждаемые Конгрессом. Покинуть состав учредителей Конгресса в соответствии с учредительными документами . Члены Конгресса обязаны: Не нарушать нормы действующего законодательства, уставных, учредительных документов и других актов, утвержденных органами управления Конгресса в рамках их полномочий. Соблюдать интересы других участников Конгресса. Осуществлять взносы в установленных размерах. Направлять своих представителей для участия в работе Общего Собрания членов Конгресса, Президиума Конгресса, других органов управления Конгресса. Имущество Конгресса составляют материально-производственные запасы, финансовые вложения, денежные средства и т. д., учтенные на его балансе и принадлежащие ему на праве собственности. Конгрессу также могут принадлежать на праве собственности элементы основных фондов, товарно-материальных ценностей, финансовых ресурсов в виде ценных бумаг, рублей и иностранной валюты на основе законодательства Российской Федерации. Средствами формирования капитала являются: Вступительные, ежегодные членские и целевые взносы членов Конгресса. Передача членами Конгресса находящегося в их собственности или распоряжении имущества на добровольных основаниях. Выручка от реализации товаров, работ, услуг. Дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам. Доходы, получаемые от собственности Конгресса. Иные не запрещенные законом поступления. Член Конгресса может быть выведен из состава Конгресса по решению общего собрания членов Конгресса, принятому большинством в две третьих голосов от числа представленных на заседании членов Конгресса или их представителей, в случаях уклонения от исполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей участника Конгресса. До вывода из состава его участнику, уклоняющемуся от выполнения своих обязательств, в соответствии с уставно-учредительной документацией делается предупреждения, а затем приостанавливается его членство в ОКМО. Таблица 3 Институциональная организация Ассоциации советов муниципальных образований ИНСТИТУТ АССОЦИАЦИИ СОВЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Цели и функции Права и обязанности участников Средства и учреждения Система санкций для участников Целями и функциями Ассоциации советов МО являются: Регулирование деятельности органов аппарата управления муниципальными объединениями (членов Ассоциации) для наиболее эффективной реализации их прав и интересов, содействие взаимопомощи между участниками Ассоциации. Организация взаимосогласованных мероприятий по улучшению экономического положения и укреплению социальной поддержки населения. Утверждение общих мер по формированию и реализации субфедеральных или местных программ и проектов, связанных с решением проблем местного уровня. Разработка рекомендаций по внедрению на практике проектов, связанных с государственной политикой в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей. Охрана и улучшение культурных, археологических и природных памятников на территории муниципального образования. Создание информационного центра или службы для общего доступа и архивного фонда нормативно-правовой документации, оказание правовой и методической поддержки участникам Ассоциации. Принятие участия в формировании законодательства, затрагивающего интересы местного самоуправления. Способствование созданию высококвалифицированного кадрового потенциала для системы местного самоуправления. Налаживание сотрудничества с федеральными органами власти по предметам, затрагивающим деятельность Ассоциации. Права участников: Принимать участие в делах и в управлении Ассоциацией. Получать информационное уведомление о результатах деятельности Ассоциации. Разрабатывать рекомендации по поводу деятельности Ассоциации и принимать участие в их рассмотрении. Пользоваться всеми видами услуг, оказываемых Ассоциацией. Члены Ассоциаций обязаны: Выполнять требования Учредительного договора и Устава. Принимать активное участие в выполнении функций Ассоциации. Представлять в Ассоциацию информационно-статистические сведения, которые используются для выполнения ее основных функций, за исключением сведений, относящихся к коммерческой или служебной тайне. Систематически оплачивать членские взносы. Участник Ассоциации несет субсидиарную ответственность по обязательствам Ассоциации пропорционально выплачиваемым взносам. Финансы Ассоциации складываются за счет следующих поступлений: Вступительные и добровольные взносы. Добровольные взносы на разработку и реализацию целевых программ. Поступления от российских и международных организаций. Доходы от мероприятий, проводимых Ассоциацией. Ассоциация владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим на правах собственности имуществом, денежными и иными средствами в соответствии с их назначением. Ассоциация имеет право заключать договоры, приобретать, арендовать и отчуждать имущество, быть истцом и ответчиком в суде. Участник Ассоциации может быть выведен из состава Ассоциации по решению общего собрания членов Ассоциации принятому доминирующим числом голосов членов Ассоциации от числа зарегистрированных на заседании общего собрания членов Ассоциации, в случаях неуплаты взносов в течение финансового года, неисполнения или ненадлежащего исполнения иных обязанностей, предусмотренных Уставом или законодательством РФ. Обозначенные цели и функции рассматриваемых институтов-организаций направлены главным образом на улучшение экономического, социального, экологического потенциала муниципальных образований и отражают общую или главную цель самого межмуниципального сотрудничества, заключающуюся в том, что данный механизм является не самоцелью, а вектором, ориентированным на более эффективное и действенное исполнение муниципальных функций на базе сотрудничества. Важно подчеркнуть, что за счет функционирования институтов-организаций реализуется потенциал органов местного самоуправления, аккумулируются местные ресурсы, координируются планы и стратегии социально-экономического развития территорий, происходит взаимообмен практическим опытом по управлению локалитетами, ведется совместная подготовка муниципальных кадров, а главное, в более полном объеме и на более высоком уровне решаются вопросы местного значения. Заключение Исследование институциональных процессов в рамках деятельности органов местной власти предоставляет возможность более углубленно изучать и адаптировать на практике такую новую экономическую форму, как межмуниципальное сотрудничество. Ведь по сути дела межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие - это и есть институт, формирующий условия и границы для взаимовыгодного обмена разного вида ресурсами и властными полномочиями между органами местного самоуправления для достижения экономического, социального и иного полезного эффекта. Предложенные нами разработка и описание модели институциональной среды межмуниципального сотрудничества позволили расширить теоретико-методологическую базу данного понятия, а также выявить институциональные параметры и связи, возникающие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при реализации на практике сотрудничества между территориальными образованиями в виде межмуниципальных соглашений или договоров, хозяйственных сообществ и ассоциаций. Концептуальные основы институционализма, использованные в работе для рассмотрения институтов-норм, институтов-контрактов и институтов-организаций в контексте межмуниципального сотрудничества, определили институциональный подход как один из возможных теоретических подходов к раскрытию сущности межмуниципального сотрудничества и его экономическому осмыслению. Выводы, полученные в ходе исследования об институтах и институциональном устройстве межмуниципального сотрудничества, необходимы для дальнейшего развития в изучении данного экономико-управленческого механизма, от которого зависит решение многих местных проблем и задач, в том числе устойчивое развитие экономики муниципального сектора и повышение уровня жизни населения.
1. Mironova O. V. Istoriya i opyt formirovaniya sovremennoy modeli mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva / O. V. Mironova // Vestn. Astrahan. gos. tehn. un-ta. Ser.: Ekonomika. 2014. № 1. S. 44-51.
2. Butova T. V. Problemy i perspektivy stanovleniya instituta mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva v Rossii / T. V. Butova, M. M. Puhova, I. A. Schukin // Upravlencheskie nauki. 2013. № 3 (8). S. 4-15.
3. Voronin A. G. Municipal'noe hozyaystvo i upravlenie: problemy teorii i praktiki / A. G. Voronin. M.: Finansy i statistika, 2002. 176 s.
4. Formirovanie mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii. M., 2014 // URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453.
