HISTORY AND EXPERIENCE OF THE FORMATION OF THE MODERN MODEL OF INTERMUNICIPAL COOPERATION
Authors:
1.
Taganrog Institute of Management and Economics
Type:
Article
Pages:
from 44
to 51
Status:
Published
Received:
05.03.2014
Accepted:
25.03.2014
Published:
25.03.2014
Subject area:
VAC 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.135
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 332.135
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
Language:
Russian
Keywords:
municipal reform, system of local government, inter-municipal cooperation, association, business entities, contracts
Abstract (English):
As part of the municipal reform in 2006 and the entry into force of the Federal Law N 131-FL «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» dated 06.10.2003 for local authorities a list of local tasks and responsibilities significantly expanded. In this connection, there was a flexible mechanism for local authorities in the form of inter-municipal cooperation, basic shapes of which are associative, economic and contractual. The presented conceptual model of inter-municipal cooperation reveals the essence of the test concepts, clearly displaying a set of interrelated groups of elements in the form of institutions, goals, resources and results.
As part of the municipal reform in 2006 and the entry into force of the Federal Law N 131-FL «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» dated 06.10.2003 for local authorities a list of local tasks and responsibilities significantly expanded. In this connection, there was a flexible mechanism for local authorities in the form of inter-municipal cooperation, basic shapes of which are associative, economic and contractual. The presented conceptual model of inter-municipal cooperation reveals the essence of the test concepts, clearly displaying a set of interrelated groups of elements in the form of institutions, goals, resources and results.
Keywords:
municipal reform, system of local government, inter-municipal cooperation, association, business entities, contracts
municipal reform, system of local government, inter-municipal cooperation, association, business entities, contracts
Введение Нет богатой России без богатой провинции, города, района, поселка [1, с. 11]. А богатство провинции невозможно без функционирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление - это не только основа государственного устройства, это также и связующее звено между народом и властью, и, главным образом, это механизм рационального и результативного хозяйствования территориального пространства. Данная система власти и принципы ее организации в России многократно подвергались значительным преобразованиям, и в настоящее время продолжается поиск оптимальной модели организации системы местного самоуправления. Так, в начале XX в., с приходом советской власти, для управления на местах были созданы местные советы. По Конституции РСФСР от 1918 г. в состав государственных органов власти входили областные съезды советов, губернские съезды советов, уездные съезды советов, волостные съезды советов, городские и сельские советы. В период реализации новой экономической политики советам была предоставлена самостоятельность в решении местных проблем, вышестоящая власть в их ведение передала сферу жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территорий и дорог, пожарное дело, общественный транспорт. В 1929 г. произошло преобразование уездов и волостей в республику или округ, формирование территорий происходило главным образом по национальному признаку. Конституция РСФСР 1937 г. значительно преобразовала систему государственных органов власти, переименовав все органы власти, в том числе на местах, в советы. Но главное изменение заключалось в том, что советы на местах полностью утратили самостоятельность и свободу в принятии решений и, таким образом, стали исполнителями воли вышестоящих советов. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. предполагали возрождение самостоятельности органов местной власти по отношению к структурам центральной власти и формирование института местного самоуправления как такового. Однако настоящее возрождение и становление института местного самоуправления произошли в постсоветский период, когда были приняты следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон (ФЗ) «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» - 1996 г., ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» - 1997 г., ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» - 1998 г., Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» от 15.10.1999 г. № 1370. Позже, в 2003 г., был принят новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, инициировавший проведение муниципальной реформы и окончательно вступивший в силу с 1 января 2009 г. К сентябрю 2006 г. был завершен первый этап муниципальной реформы: сформирована новая система муниципальных образований (субъект РФ делится на городские округа и муниципальные районы, муниципальные районы, в свою очередь, делятся на поселения и межселенные территории, поселения же подразделяются на городские и сельские); прошли выборы органов местного самоуправления; скорректированы уставы муниципальных образований в соответствии с требованиями нового законодательства. В 2009 г. завершилось проведение муниципальной реформы, изменившей принципы территориальной организации местной власти, муниципально-правовые акты, подходы к экономической основе местного самоуправления, перечень и объем вопросов местного значения, разграничение в полномочиях между органами местного самоуправления. Важно подчеркнуть еще одно изменение: в российской практике местного самоуправления с принятием ФЗ № 131-ФЗ широкое распространение получило межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие как автономный механизм местной власти, имеющий экономическое и юридическое подкрепление со стороны государства, цель которого заключается в достижении достойного уровня социально-экономического развития территорий. Тем не менее в действующем законодательстве о местном самоуправлении существует много пробелов, относящихся к регламентации самого определения понятия «межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие», а также механизмов, моделей и процедур осуществления сотрудничества между территориями. Проблемы межмуниципального сотрудничества находятся под пристальным вниманием отечественных и зарубежных ученых, однако теоретические и прикладные аспекты данного процесса до конца еще не изучены и не обоснованы исследователями. Вследствие этого целью исследования стал анализ сущности и структуры межмуниципального сотрудничества и его базовых форм. Для достижения этой цели были решены следующие задачи: - осуществлен анализ нормативно-правовых актов, научных статей и докладов, методических рекомендаций в области межмуниципального сотрудничества; - рассмотрены детерминирующие подходы к сущности межмуниципального сотрудничества; - разработана концептуальная модель системы межмуниципального сотрудничества; - определены и проанализированы базовые формы межмуниципального сотрудничества или взаимодействия. На современном этапе исследователями в области экономики, социологии, права, управления, политологии и других наук дано достаточно большое количество определений понятия «межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие». Обратимся к некоторым из них. Е. С. Арумова определяет межмуниципальное сотрудничество как процесс взаимодействия органов публичной власти с заинтересованной общественностью, в корне которого лежит согласование по поводу способов реализации интересов в решении ключевых проблем местного сообщества [2, с. 17]. А. А. Петроградская полагает, что межмуниципальное сотрудничество - совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления (муниципальных органов), ориентированных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач в сфере местного самоуправления при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества [3, с. 15]. М. А. Михайлова предлагает под межмуниципальным сотрудничеством понимать совместную деятельность муниципальных образований, выражающуюся в специфических организационно-правовых формах, как в целях взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, так и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения [4, с. 10]. Несмотря на разность формулировок исследуемой дефиниции, всех ученых объединяет единство управленческого, институционального, комплексного и системного подходов к определению. Вследствие этого мы считаем, что через совокупность перечисленных подходов раскрывается сущность межмуниципального взаимодействия как институционально закрепленная, взаимосвязанная и взаимообусловленная деятельность органов местного самоуправления, направленная на комплексное решение проблем функционирования и развития территорий. От рассмотрения формулировок межмуниципального сотрудничества перейдем к анализу и рассмотрению концептуальной модели системы межмуниципального сотрудничества, предлагаемой нами (рис. 1). Данная концептуальная модель предполагает, что межмуниципальное взаимодействие является системой, основу которой составляют четыре группы элементов - цели, институты, ресурсы и результаты. Первая группа элементов в предлагаемой модели - это цели, ради которых объединяются для сотрудничества муниципальные образования. Основными целями такого сотрудничества будут являться реализация местных задач функционирования и развития территорий, нивелирование локальных проблем, влияние на межбюджетную политику перераспределения доходов, создание совместных хозяйствующих субъектов, обмен организационным и управленческим опытом, объединение ресурсной базы. Вторая группа элементов - это институты, а именно нормативно-законодательная база, включающая Бюджетный кодекс (БК), Налоговый кодекс (НК), Гражданский кодекс (ГК) РФ, ФЗ № 131-ФЗ, и организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества в виде закрытых акционерных обществ (ЗАО), обществ с ограниченной ответственностью (ООО), негосударственных коммерческих организаций (НКО). Муниципальные образования, исходя из приоритетов и направленности вопросов местного значения, сначала выбирают для создания подходящую форму межмуниципального сотрудничества, опираясь на действующее законодательство и условия окружающей среды. Третья группа элементов - это ресурсы муниципальных образований (финансовые, кадровые, природные, информационные, производственные, организационные, инфраструктурные и т. д.), благодаря которым удается реализовать на практике выбранную форму межмуниципального сотрудничества. Четвертая группа элементов - это результаты, которых удается достичь после разработки проектно-учредительной документации, утверждения плана технико-экономического обоснования, получения средств финансирования и в конечном итоге - реализации на практике формы межмуниципального сотрудничества. Результаты, которые будут являться главными, это повышение социально-экономического уровня развития муниципального образования, сглаживание асимметрии развития территорий, достижение сбалансированности в перераспределении доходов, рост уровня жизни населения, повышение уровня управления территориями. За счет полученных результатов будет складываться оценка эффективности деятельности межмуниципального экономического сотрудничества, которая определит дальнейшее существование выбранной формы сотрудничества и ее направления. В РФ межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие представлено тремя основными моделями или формами - ассоциативной, договорной и хозяйственной. Рассмотрим подробнее каждую из них. В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные ФЗ № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями ст. 66, 67 ФЗ № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта РФ, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований [5, с. 9]. Таким образом, ассоциативная форма сотрудничества, как обязательная, представлена на всех государственных уровнях: региональный уровень - совет муниципальных образований, федеральный уровень - Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс). Рис. 1. Концептуальная модель системы межмуниципального сотрудничества: МО - муниципальное образование; ОКМО - Общероссийский конгресс муниципальных образований Главными направлениями в деятельности практически каждой ассоциации являются: участие в формировании законодательной базы, связанной с местным развитием территорий; выявление и поиск решения проблем состояния и развития территорий; анализ и распространение лучших образцов муниципального управления социально-экономическим развитием локалитетов; организация обмена административным опытом посредством проведения семинаров и конференций для глав и других уполномоченных представителей муниципальных образований; сбор и обработка информации о социально-экономическом состоянии территорий; представление интересов муниципалитетов на федеральном и региональном уровнях; способствование консолидации локальных ресурсов или территориальному преобразованию для общего решения местных проблем [6, с. 247]. В связи с многообразием и многочисленностью существующих видов ассоциаций целесообразно в рамках исследования осуществить их систематизацию по авторам и классификационным признакам. Результаты систематизации и классификации ассоциативных форм представлены в таблице. Классификация ассоциативных форм сотрудничества Автор Классификационный признак Примеры И. Кокин По типам муниципальных образований Союз российских городов, Союз малых и средних городов, Ассоциация сельских поселений По профилю Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация наукоградов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др. По территориальному охвату Межрегиональные ассоциации (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада РФ, ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья) и внутрирегиональные (Ассоциация восточных городов и районов Алтайского края, Ассоциация сельских поселений Калужской области и др.) В. Ю. Маслихина Территориальный Союз российских городов, Ассоциация городов Поволжья и др. Демографический Ассоциация малых и средних городов России, Союз малых и средних городов РФ Отраслевой Ассоциация городов металлургической ориентации, Ассоциация городов с объектами атомной энергетики и т. д. Функциональный Союз исторических городов и регионов России, союз «Старейшие города России» и др. Е. С. Барабаш Границы деятельности Национальные Межрегиональные Региональные ОКМО; Союз российских городов Ассоциация сибирских и дальневосточных городов; Ассоциация городов Юга РФ; Ассоциация городов Урала Ассоциация органов местного самоуправления Республики Карелия; Муниципальный союз городов Тюменской области и т. п. Еще одна форма межмуниципального сотрудничества - договорная, основная цель которой - заключение соглашений между муниципальными образованиями по делегированию полномочий на вышестоящий уровень власти или по обмену управленческой, культурной, методологической, организационной, финансово-экономической и другой информацией в рамках норм гражданского законодательства. Таким образом, контроль и регулирование договорных отношений между муниципалитетами базируются на гражданском праве. Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. В настоящее время во многих регионах России предусматривается создание различных координационных советов под воздействием и с участием координатора - областного органа государственной власти, например Законодательного собрания или губернатора. Полномочия указанных органов носят самый общий характер и не отличаются определенностью. Координационно-консультативные советы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. [3, с. 23]. Однако межмуниципальные соглашения могут предусматривать либо не предусматривать создания входящими в них муниципалитетами совместных органов управления. Например, Соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения Шпаковского муниципального района (Ставропольский край) предусматривает создание единого координационного центра оказания библиотечных услуг населению [7, с. 33]. Существует следующий порядок в подготовке и реализации межмуниципальной договорной формы сотрудничества. Договор о межмуниципальном сотрудничестве, как правило, заключается главой муниципального образования. Для того чтобы заключить межмуниципальный договор, необходимо предоставить обоснование о необходимости его заключения с указанием планируемых направлений сотрудничества и местных вопросов, которые будут решаться. В документе об обосновании необходимо также заранее определить сумму бюджетных средств для реализации полномочий местных властей, к которым зачастую относят организацию тепло-, электро-, водоснабжения; медицинское обеспечение; строительство и ремонт школ и детских садов; обеспечение жильем молодых семей и льготных категорий граждан; реализацию мер по гражданской обороне и предупреждению чрезвычайных ситуаций и т. д. Вступление в силу договора возможно только при выделении указанной суммы бюджетных средств. Исполнение заключенных межмуниципальных договоров и соглашений обеспечивается органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Решение об изменении или расторжении межмуниципального соглашения или договора принимается главой муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Следующей формой межмуниципального взаимодействия является хозяйственная, которая предполагает создание совместных хозяйствующих субъектов в виде ЗАО, ООО и совместных автономных некоммерческих организаций, фондов с уставным капиталом, формируемым муниципалитетами-участниками. Нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность межмуниципальных хозяйствующих субъектов, составляют ГК РФ и следующие ФЗ: Закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Межмуниципальные организации создаются на основе решения муниципального образования об учреждении, уставной и учредительной документации и за счет средств, внесенных участниками в уставный капитал. Субъектами или участниками в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве могут выступать городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Основными целями межмуниципального хозяйственного сотрудничества будут являться реализация инвестиционного, технологического, социального и других проектов в сфере инженерной и социальной инфраструктуры. К базовым направлениям рассматриваемой формы сотрудничества относят: организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; водоотведение; снабжение населения топливом; организацию транспортного обслуживания населения; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организацию, сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог и т. д. Органы местного самоуправления могут также выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Хозяйственной форме межмуниципального сотрудничества присущ определенный порядок создания и реализации на практике. Так, главой муниципального образования принимается решение о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов, о выходе из них, об их реорганизации и ликвидации. Для принятия решения об учреждении межмуниципального хозяйствующего субъекта органам местной власти необходимо разработать и предоставить проект решения муниципального образования об учреждении межмуниципального предприятия или об участии в нем, учредительные документы, информацию о социально-экономическом и финансовом положении муниципального образования, обоснование расходов на создание или участие в межмуниципальном хозяйствующем субъекте. После одобрения муниципальными образованиями решения о создании или участии в межмуниципальном хозяйственном обществе, утверждения состава учредителей и необходимых учредительных документов производится его государственная регистрация в соответствии с действующим законодательством. Заключение Подводя итог исследованию, в том числе рассмотрению всех трех форм межмуниципального сотрудничества в современной российской практике местного самоуправления, необходимо отметить, что каждая из них обладает рядом преимуществ и недостатков. Так, среди преимуществ в создании ассоциации стоит отметить широкое распространение данной формы сотрудничества на всех государственных уровнях, возможность предоставления интересов муниципалитетов на федеральном и региональном уровнях, эффективность в налаживании связей и обмене опытом между органами местной власти. К недостаткам такой формы следует отнести: недостаточность мер стимулирования со стороны федерального и регионального правительств; отсутствие права судебной защиты совместных интересов муниципальных образований; отсутствие методической и экспертной поддержки со стороны государства; отсутствие права законодательной инициативы в законодательном органе власти субъекта РФ. Для договорной формы сотрудничества основными преимуществами будут являться: возможность передачи полномочий на вышестоящий уровень власти; обмен необходимой управленческой информацией; создание совместных органов управления (например, создание координационных и консультационных советов); возможность согласования планов и целей социально-экономического развития территорий; реализация совместных программ и проектов; привлечение инвестиционных вложений; возможность оказания муниципальных услуг на более экономичных условиях за счет эффекта от масштаба; возможность обеспечения общественными благами населения, которые ранее были недоступны или доступны в ограниченном количестве; способность к консолидации ресурсов для решения общих проблем местного значения. Слабыми сторонами договорной формы сотрудничества можно считать неразвитость законодательной базы в отношении регулирования данной формы сотрудничества; ресурсные ограничения муниципалитетов на сбор и подготовку документации, необходимой для исполнения данной формы сотрудничества; отсутствие возможности прямого контроля и управления по переданным полномочиям; несбалансированное распределение общественных благ и услуг; недоучет местных и территориальных особенностей; отстранение местной власти от населения. При выборе хозяйственной формы сотрудничества важно учитывать, что ее главными преимуществами считаются эффективное предоставление муниципальных услуг населению; реализация социальных, инвестиционных, технических проектов, способствующих развитию социальной, инвестиционной инфраструктуры муниципалитетов; возможность «горизонтального сотрудничества» (между муниципальными образованиями одного уровня) и «вертикального» сотрудничества (между муниципальными образованиями разного уровня). При рассмотрении недостатков данной формы следует учитывать, что виды межмуниципального хозяйственного сотрудничества законодательно ограничены (ЗАО, ООО, НКО); деятельность органов местного самоуправления в форме межмуниципальных хозяйственных обществ законодательно не развита и не урегулирована (например, отсутствует порядок владения, пользования и распоряжения в отношении имущества межмуниципального хозяйственного общества); отсутствует возможность прямого регулирования и контроля над объединенными ресурсами и полномочиями; возможен недоучет всех местных, территориальных особенностей муниципальных образований, участвующих в межмуниципальном хозяйственном обществе.
1. Gladyshev A. G. Municipal'noe upravlenie / A. G. Gladyshev, V. N. Ivanov, E. S. Savchenko i dr.; pod obsch. red. V. N. Ivanova, V. I. Patrusheva. M.: Municipal'nyy mir, 2002. 560 s.
2. Arumova E. S. Organizacionnye shemy i mehanizmy mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva: avtoref. dis. … kand. ekon. nauk / E. S. Arumova. Krasnodar, 2012. 27 s.
3. Petrogradskaya A. A. Pravovoe regulirovanie mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva v Rossiyskoy Federacii: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk / A. A. Petrogradskaya. Saratov, 2011. 28 s.
4. Mihaylova M. A. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo pri realizacii polnomochiy municipal'nyh obrazovaniy v gorodskoy aglomeracii: avtoref. dis. … kand. ekon. nauk / M. A. Mihaylova. Irkutsk, 2012. 24 s.
5. Metodicheskie rekomendacii po organizacii mezhregional'nogo i mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva v sfere realizacii rashodnyh polnomochiy i voprosov mestnogo znacheniya. M.: Min-vo region. razvitiya, 2010. URL: http://zakonbase.ru/content/part/1153833.
6. Mironova O. V. Associativnaya model' mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva kak sposob dostizheniya social'no-ekonomicheskogo razvitiya territoriy / O. V. Mironova // Godichnye nauch. chteniya: materialy dokl. ezhegod. nauch. chteniy prepod., aspirantov, magistrantov, 4-5.02.2014 g., Taganrog; Sochi). Izd-l' A. N. Stupin, 2014. 332 s.
7. Informacionnaya podborka materialov k zasedaniyu Soveta po mestnomu samoupravleniyu pri Predsedatele Gosudarstvennoy Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federacii na temu «Voprosy razvitiya mezhmunicipal'nogo hozyaystvennogo sotrudnichestva». M.: Parlamentskaya biblioteka, 2009.
