PROBLEMS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN EDUCATIONAL SPHERE IN RUSSIA
Authors:
1.
Kazan Institute of Economics, Management and Law
2.
Kazan Institute of Economics, Management and Law
Type:
Article
Pages:
from 32
to 39
Status:
Published
Received:
05.12.2012
Accepted:
25.12.2012
Published:
25.12.2012
Subject area:
UDK 338.2:334.01:378
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
BBK 65.290.2+74.58
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
BBK 65.290.2+74.58
Language:
Russian
Keywords:
state-private partnership, educational sphere, cluster approach, competences, institutional approach
Abstract (English):
The problems and prospects of development of state-private partnership in educational sphere in Russia are discussed. The cluster approach is considered as one of the perspective mechanism of the state-private partnership in educational sphere; the methods of estimation of social and economical effect of introduction of state-private partnership into the scientific educational cluster are described and approved by the example of the cluster of trade, hospitality industry and services in the Republic of Tatarstan.
The problems and prospects of development of state-private partnership in educational sphere in Russia are discussed. The cluster approach is considered as one of the perspective mechanism of the state-private partnership in educational sphere; the methods of estimation of social and economical effect of introduction of state-private partnership into the scientific educational cluster are described and approved by the example of the cluster of trade, hospitality industry and services in the Republic of Tatarstan.
Keywords:
state-private partnership, educational sphere, cluster approach, competences, institutional approach
state-private partnership, educational sphere, cluster approach, competences, institutional approach
Развитие постиндустриальной экономики и ускорение процессов глобализации ставят перед национальной системой образования важные задачи. В первую очередь это повышение качества образовательных услуг. Кроме того, необходимо повышать эффективность управления всеми ресурсами системы образования, внедрять современные экономические механизмы систем управления образованием, привлекать к управлению образовательными учреждениями профессионалов и управляющие компании, создавая соответствующие стимулы и условия. Только так возможно обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности российской системы образования. В настоящей работе обсуждается специфика развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере образования в России. Кроме того, анализируются конкретные результаты внедрения механизмов ГЧП в Республике Татарстан, а также вклад в решение вышеуказанных задач. Для наиболее полного и системного анализа практики использования ГЧП рассматривалась классификация существующих форм и механизмов ГЧП в образовании, представленная О. П. Молчановой в сборнике научных работ Московского государственного университета в 2009 г. [1] (табл. 1). В представленной таблице группировка форм ГЧП определяется объектом, на который производится воздействие в рамках партнерства. Автор выделяет институциональную форму, когда объектом управления или воздействия является организация или ее структурное подразделение, и программно-проектную форму – в этом случае объектом управления или реализации является проект или программа. Механизмы ГЧП характеризуют методы и инструменты реализации партнерских инициатив. О. П. Молчанова справедливо группирует финансовые, организационно-административные и правовые механизмы государственно-частных партнерств в образовании. Таблица 1 Классификация форм и механизмов ГЧП в образовании Механизмы ГЧП в образовании Форма ГЧП Институциональная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация, структурное подразделение) Программно-проектная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, являются программа, проект) Финансовые Эндаумент-фонд (фонд целевого капитала) Образовательный кредит Концессия Государственные и муниципальные гарантии Аренда Гранты Лизинг Займы Налоговые кредиты Стипендиальные программы Образовательный ваучер Выпуск акций, векселей Организационно-административные Институты общественного участия (общественные, управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы) Ярмарки проектов (образовательные и др.) Технопарки Совместные программы (в том числе грантовые) Особые экономические зоны технико-внедренческого типа Аккредитация программ и другая независимая оценка качества Центры трансфера технологий Научно-производственная практика Ресурсные центры Стажировка преподавателей на предприятиях Ассоциации выпускников Разработка стандартов и нормативов (на программы) Аккредитация образовательных организаций Рейтинги Правовые Договоры на управление имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление) Инвестиционный контракт Особую роль в решении задач социально-экономического развития, поставленных перед образовательной сферой, играют организационно-административные механизмы ГЧП и их активное использование. К ним следует отнести институты общественного участия – общественные, координационные, управляющие, наблюдательные, попечительские советы и пр., технопарки, технополисы и аналогичные структуры, создаваемые при вузах (центры трансфера технологий, инкубаторы), другие элементы инновационной инфраструктуры, ассоциации выпускников. В рамках программно-проектной формы ГЧП в образовании наиболее актуально использование следующих организационно-административных механизмов: система научно-производственной практики и стажировок, аккредитация образовательных программ, другие виды независимой оценки качества образовательных услуг, совместные образовательные программы и др. Следует также отметить, что успешное использование ГЧП в сфере образования, как и в любой другой сфере, во многом зависит от уровня развития правовых механизмов, к которым относятся договоры на управление имуществом, контракты на оперативное управление, инвестиционные контракты. По видам деятельности следует выделить две группы: договоры на управление имуществом (аренда, концессионные соглашения, лизинг, контракты на управление, соглашения о разделе продукции); договоры на обеспечение операционной деятельности (контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, контракты технической помощи, поставка продукции для государственных нужд). Проекты ГЧП в образовании в России традиционно направлены на повышение эффективности управления материальными и нематериальными активами образовательных учреждений в рыночных условиях, с учетом социальных функций учреждений профессионального образования (УПО). Существующее российское законодательство ограничивает возможности использования образовательными учреждениями современных рыночных подходов, механизмов и инструментов управления имуществом. В первую очередь речь идет об ограничении самостоятельности в сфере управления финансами и имуществом УПО. Уровень самостоятельности УПО определяется его организационно-правовой формой, собственником (учредителем), источниками финансирования его деятельности. Так, к факторам, ограничивающим хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений, относится бюджетное финансирование, зависящее от статуса учреждения и количества учащихся на бюджетных местах, при котором образовательные учреждения не могут пользоваться свободно своими доходами от аренды недвижимости и неиспользуемого оборудования и пр. Указанное ограничение обосновывается необходимостью контроля деятельности образовательного учреждения со стороны государства (учредителя) в целях снижения рисков нерационального использования и потери (порчи, отчуждения и т. д.) государственного имущества из-за отсутствия у бюджетных образовательных учреждений опыта использования рыночных механизмов управления имуществом. Относительно активно в действующем российском законодательстве проработаны такие механизмы ГЧП, как соинвестирование, в рамках которого частный бизнес может арендовать и использовать имущество образовательных учреждений на выгодных для всех заинтересованных сторон условиях. Определенное продвижение в сторону повышения самостоятельности образовательных учреждений обеспечено распространением автономных учреждений, которые обладают большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, в отличие от государственных и муниципальных учреждений. В то же время передача большей самостоятельности образовательным учреждениям порождает проблемы, связанные с отсутствием у большинства из них необходимого опыта использования рыночных механизмов управления, навыков работы в конкурентной среде, современных инструментов стратегического и финансового управления. Государственно-частное партнерство позволит значительно легче решить указанную проблему в рамках тесного взаимодействия образовательных учреждений с частным бизнесом. Таким образом, одним из приоритетных направлений развития механизмов ГЧП в образовании является развитие инструментов управления имуществом образовательного учреждения, защита интересов участников ГЧП, а также рыночные рычаги взаимодействия участников партнерства. В период становления экономики знаний и активных процессов глобализации, стремительного развития технологий и роста потребности в новых умениях и квалификациях роль профессионального образования значительно возрастает. Для поддержания конкурентоспособности как экономики в целом, так и отдельных отраслей и предприятий необходимо формировать и применять новые механизмы институционального взаимодействия и координации, в том числе и на международном уровне. На пути модернизации российского образования необходимо решить ряд специфических проблем [1]: - отсутствие четких структурных предпочтений при соотнесении функций общей социализации и собственно профессиональной подготовки учащихся; - наличие разрыва между профессиональным образованием и потребностями экономики как по качеству, так и по количеству специалистов; - недостаточная гибкость профессионального образования, что выражается в его неспособности меняться в соответствии с изменениями в экономике. В результате многие образовательные программы устарели, по-прежнему отсутствуют четкие критерии оценки качества образовательных программ, большинство из действующих образовательных стандартов не соответствует требованиям работодателя. Мобильность преподавателей и учащихся крайне низкая, отсутствует прогноз потребности в кадрах и план по ее удовлетворению. В некоторой степени указанные проблемы преодолеваются в рамках реализации компетентностного подхода, объединяющего интересы работодателей, выпускников образовательных программ и академических работников. Большим потенциалом в улучшении содержания учебных программ, формировании новых стандартов, экспертизе качества образования, разработке программ повышения квалификации преподавателей обладает взаимодействие образовательных учреждений, бизнеса и государства в рамках ГЧП. В Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 гг. среди основных направлений достижения стратегической цели – обеспечения качества образования определены следующие задачи [2]: 1. Развитие новых форм и механизмов оценки и контроля качества деятельности образовательных учреждений, в том числе с привлечением общественности и профессиональных объединений. 2. Внедрение моделей государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, способствующих развитию институтов общественного участия в образовательной деятельности как важного условия открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования, что оценивается, в частности, через увеличение удельного веса образовательных учреждений, имеющих попечительские, управляющие общественные советы. 3. Внедрение механизмов взаимодействия УПО и работодателей, обеспечивающих привлечение в сферу образования дополнительных материальных, интеллектуальных и иных ресурсов. Указанные задачи возможно реализовать только при широком использовании механизмов ГЧП в управлении содержательными сферами профессионального образования. Наиболее распространенными формами участия бизнеса в образовательной сфере в настоящее время называют участие в формировании государственного заказа в образовании, в экспертизе образовательных программ и стандартов, а также привлечение дополнительных ресурсов в образовательную сферу. В последнее время растет роль работодателей при проведении государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга состояния и развития образования, в работе представителей бизнеса в наблюдательных советах вузов и колледжей, их участие в подготовке образовательных программ, в формировании стратегии развития образовательных учреждений в соответствии с конъюнктурой рынка труда. Следовательно, взаимодействие образовательных учреждений и частных компаний превращается в многоплановую межотраслевую интеграцию (партнерство) бизнеса, образовательных учреждений, государственных органов и др. для решения социально-экономических задач в сфере образования. Такое межсекторное партнерство обеспечит значимый синергетический эффект, рост конкурентоспособности его участников, а также позитивные эффекты для национальной экономики в целом. Таким образом, наряду с множеством проблем развития программно-проектной формы ГЧП в России (прежде всего, в силу несовершенства региональной законодательной базы), институциональная форма ГЧП (по классификации О. П. Молчановой (табл. 1)) имеет хорошие перспективы для развития в образовательной сфере России. В частности, как отмечено выше, большой потенциал имеют организационно-административные механизмы этой формы ГЧП, ярким примером которых являются научно-образовательные кластеры. Для иллюстрации эффективности использования кластерного подхода при реализации ГЧП в образовании рассмотрим кластерную модель Республики Татарстан в сфере образования, утвержденную Президентом и Правительством республики для решения поставленных ранее задач и выявленных проблем. В республике создано 14 научно-образовательных кластеров по различным направлениям развития экономики региона. Научно-образовательный кластер Республики Татарстан – это единая система отраслевого непрерывного профессионального образования (начальное профессиональное образование (НПО), среднее профессиональное образование (СПО), высшее профессиональное образование (ВПО)) во главе с одним или несколькими ведущими отраслевыми вузами, в рамках которой осуществляется подготовка квалифицированных кадров при непосредственном участии работодателей как основных заказчиков. Рассмотрим экономический эффект функционирования научно-образовательного кластера в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан. Необходимость его создания обосновывается интенсивным развитием торговли и индустрии гостеприимства Республики Татарстан, проведением Всемирной летней Универсиады 2013 г. в Казани, в результате чего формируются новые приоритеты в подготовке специалистов для данных отраслей. Целями создания указанного кластера являются [3]: 1) повышение эффективности и качества образования; 2) подготовка высококвалифицированных специалистов среднего звена и высшей квалификации для сферы торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан; 3) реализация крупных проектов образовательного, социально-экономического и технологического характера; 4) активизация научных исследований и инновационной деятельности, обеспечение условий и возможностей для их реализации; 5) повышение эффективности использования материальных, интеллектуальных и информационных ресурсов при подготовке специалистов и проведении научных исследований по приоритетным направлениям развития образования, науки, культуры, техники и социальной сферы. Наиболее интересным представляется опыт одного из двух сегментов этого кластера, в котором используется наибольшее число механизмов ГЧП в результате того, что якорное (базовое, головное) образовательное учреждение представляет собой частное образовательное учреждение (ЧОУ) ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)» (ИЭУП). В состав данного сегмента включены: - ГАОУ (государственное автономное образовательное учреждение) СПО «Мамадышский профессиональный колледж № 87»; - ГАОУ НПО «Профессиональный лицей № 67»; - ГАОУ НПО «Профессиональное училище № 90»; - ГАОУ СПО «Бавлинский аграрный колледж»; - ГАОУ СПО «Нижнекамский агропромышленный колледж». В рамках указанного сегмента кластера заключено Соглашение между Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан (как представителя региональной власти), ИЭУП (г. Казань, представитель частного бизнеса) и указанными выше ГАОУ НПО и СПО. Интересы участников представленного ГЧП определяются следующими основными направлениями деятельности указанного сегмента кластера: 1) участие в прогнозировании потребности Республики Татарстан в специалистах в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан; 2) участие в разработке предложений по формированию государственного заказа на подготовку кадров в соответствии с количественными потребностями инновационно развивающейся экономики Республики Татарстан; 3) разработка и согласование сквозных (преемственных) образовательных программ, обеспечивающих многоуровневую подготовку специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан; 4) рассмотрение вопросов, связанных с эффективным использованием переданного в безвозмездное пользование вузу, входящему в состав научно-образовательного кластера, имущества, находящегося на балансе ГАОУ, являющихся сторонами настоящего Соглашения; 5) совместная организация профориентационной работы среди выпускников средних общеобразовательных школ с целью популяризации отраслевых профессий и привлечения абитуриентов в профессиональные образовательные учреждения, формирующие научно-образовательный кластер; 6) разработка и реализация комплекса мер, направленных на содействие трудоустройству молодых специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан. Таким образом, интересами частного бизнеса в указанном партнерстве является возможность участия в государственном заказе по подготовке кадров по направлениям деятельности кластера и безвозмездное пользование входящим в состав научно-образовательного кластера имуществом, находящимся на балансе ГАОУ, в него входящих. Интересы региональных властей выражаются в создании постоянно действующей системы мониторинга и прогнозировании потребности Республики Татарстан в специалистах в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан; в получении обоснованных предложений по формированию государственного заказа на подготовку кадров в соответствии с количественными потребностями экономики Республики Татарстан; в повышении эффективности использования государственного имущества; а также в разработке и согласовании сквозных образовательных программ, обеспечивающих многоуровневую подготовку специалистов в сфере кластера. Интересы государственных автономных образовательных учреждений выражаются в популяризации отраслевых профессий и привлечении абитуриентов; в повышении качества образовательных программ, а также в содействии трудоустройству молодых специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан. Интеграционные механизмы и партнерские отношения максимально широко распространяются в данном случае, включая большинство образовательных и бизнес-процессов всех образовательных учреждений, входящих в кластер. Следовательно, и экономический синергетический эффект такого взаимодействия будет максимальным. В процессе функционирования указанного сегмента кластера были выявлены текущие проблемы образовательных учреждений НПО и СПО: 1. Указанные учреждения плохо позиционированы на рынке образовательных услуг, не имеют четких стратегических ориентиров. 2. Практически отсутствуют компетенции указанных учреждений по адаптации к потребностям рынка и общества в целом. 3. Отсутствуют элементы корпоративной культуры, направленной на инновационное развитие (инновационные компетенции). 4. Не развиты компетенции управления финансами: технологии проект-менеджмента, экономии затрат и др., а также компетенции риск-менеджмента. 5. Не применяются современные инфокоммуникационные технологии, отсутствуют средства для их приобретения, отсутствует квалифицированный персонал для их внедрения и использования. 6. Ограничены возможности обмена опытом и актуальной информацией друг с другом с целью внедрения лучших практик и учета опыта. Для решения вышеуказанных задач в рамках функционирования кластера ИЭУП планирует сформировать в учреждениях НПО и СПО следующие компетенции: 1. Компетенции стратегического менеджмента: формирование стратегии, оперативное уточнение стратегического курса на динамичном и высококонкурентном рынке образовательных услуг. 2. Компетенции корпоративного управления (взаимодействия учреждений). 3. Рыночные компетенции: компетенции по продвижению образовательных услуг на рынке (маркетинговые компетенции, умения оперативно и точно оценить потребности населения, организаций, общества в целом на рынке образовательных услуг). 4. Компетенции формирования корпоративной культуры «якорного» учреждения. 5. Инфраструктурные компетенции: использование современных инфокоммуникационных технологий, внутрикорпоративной системы бизнес-процессов управления филиальной сетью. 6. Инновационные компетенции: корпоративная культура разработки и внедрения инноваций, использование объектов интеллектуальной собственности «якорных» учреждений. 7. Компетенции в сфере управления финансами: технологии проект-менеджмента, экономии затрат и др. 8. Компетенции риск-менеджмента. Предоставление накопленного интеллектуального капитала ИЭУП другим образовательным учреждениям кластера и другие формы партнерских отношений позволят значительно повысить эффективность деятельности учреждений НПО и СПО, входящих в кластер (табл. 2). Таблица 2 Резервы роста эффективности образовательных учреждений, включаемых в кластер (в результате передачи компетенций) Сфера роста эффективности Используемые факторы и ресурсы Эффект, % Снижение затрат на оплату труда административного персонала За счет эффекта масштаба, использования информационной операционной системы IDIS, включающей автоматизированный учет труда ППС, общей финансовой службы и единой системы бухгалтерского учета, единой маркетинговой службы, службы управления персоналом, юридического управления и пр. 20 Снижение затрат на оплату труда ППС За счет использования системы дистанционных видеолекций, видеоконференций, единой базы учебных материалов 20 Снижение затрат на формирование библиотечных фондов и учебно-методической базы За счет эффекта масштаба, внедрения практики института наставничества, информационного обмен между участниками кластера 20 Снижение общехозяйственных расходов За счет эффекта масштаба, большей информационной эффективности 20 Снижение затрат в результате более рационального использования средств За счет использования существующей в ИЭУП единой системы контроля деятельности его филиалов 20 В табл. 2 сделано допущение, что экономический эффект от внедрения ГЧП в НОК (в виде экономии затрат и создания новой стоимости) составляет 20 % общих затрат на обучение. Такое допущение сделано на основе экспертных оценок финансово-экономической службы головного вуза кластера (сделанная оценка будет постоянно уточняться в будущем). Средние затраты на одного учащегося приняты на уровне 40 000 руб./год. Экономический эффект на одного учащегося в год, на основе сделанного допущения, составит 8 000 руб./год. Для расчета экономического эффекта использовались также следующие статистические данные: число учащихся НПО и СПО в секторе кластера ИЭУП – 4 000 чел.; число учащихся НПО и СПО в Республике Татарстан – 78 700 чел. Ставка дисконтирования принята на уровне 12 % годовых. При расчетах рассмотрено три сценария в соответствии с прогнозируемым уровнем проникновения результатов прикладных исследований (проведенных в рамках проекта ИЭУП) в других образовательных кластерах Республики Татарстан, включающих НПО и СПО (табл. 3). Уровень проникновения определяется как доля учащихся НПО и СПО Республики Татарстан, включенных в кластеры, использующие на практике методики, методические и практические рекомендации, которые разработаны в рамках прикладного исследовательского проекта ИЭУП, относительно общего числа учащихся НПО и СПО Республики Татарстан. Таблица 3 Уровень проникновения результатов взаимодействия ИЭУП и других образовательных учреждений в кластере Сценарий Уровень проникновения результатов проекта, % Оптимистический 100 Средний 50 Пессимистический 20 Чистый приведенный эффект (NPV) проекта оценивается от 91 до 373 млн руб. в пессимистическом и оптимистическом сценариях соответственно. Средний сценарий соответствует чистому приведенному экономическому эффекту в размере 193 млн руб. Таким образом, нами рассмотрены проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в образовательной сфере в России. Кластерный подход представлен как один из перспективных механизмов ГЧП в образовательной сфере. Обоснована и апробирована методика оценки социально-экономического эффекта внедрения ГЧП в рамках научно-образовательного кластера на примере кластера торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан
1. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v obrazovanii. - M.: KDU, 2009. - 242 s.
2. Koncepciya Federal'noy celevoy programmy razvitiya obrazovaniya na 2006-2010 gg.: www.dvgu.ru/umu/Mo_RF/concept/conl_02.htm.
3. Oficial'nyy sayt Nauchno-obrazovatel'nogo klastera v sfere torgovli, industrii gostepriimstva, servisa i uslug Respubliki Tatarstan: http://klaster-kirgteu.ru/klaster/o_klastere.
4. Kazimova L. P. Integrirovannyy logisticheskiy podhod k formirovaniyu kanalov raspredeleniya // Vestn. Astrahan. gos. tehn. un-ta. Ser.: Ekonomika. - 2011. - № 1. - S. 86-89.
